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序言 早在1924年4月，《民族》周刊就开辟了专栏以讨论英国当前的经济形势，在此后的几个月里，这一讨论一直是这家刊物的主要特色。许多当时的权威经济学家和工业家纷纷投稿《民族》周刊，各抒己见，其中包括诸如威廉·贝弗里奇爵士、鲍利教授、R．H．布兰德先生、阿尔弗雷德·蒙德爵士、威尔勋爵、以及已故的博拉尤的蒙塔古勋爵、威廉·阿克沃思爵士等杰出人物。讨论的起点源于当时的一种流行见解，同时也是我们长期以来形成的一种固有观念，即认为英国战后的经济困难甚至比战后遗留的世界贫困和混乱还要严重得多，因此迫切需要实施一项积极的、切合实际的国家发展政策来解决战后的失业问题。 在我们的大力建议之下，劳埃德·乔治先生首先引发了这次讨论，因为劳埃德·乔治先生那时是一位持有这种观点的杰出公众人物，他曾公开斥责过当时存在的一种乐观主义假定，这一假定认为我们战后的失业问题不久就会自行解决，而无须采取任何的特殊措施。由此他也受到了某些愚蠢无知的谴责，称他是一个悲观主义者和“失败主义者”。目前对劳埃德·乔治先生的责难之声此起彼伏，认为他的国家发展政策对于竞选目的而言，未免有些过时了。然而劳埃德·乔治先生于1924年4月12日写给《民族》周刊的那封信却完全经受住了时间的考验，而且确凿无疑地证明了这些责难是毫无理由、毫无根据的。 《民族》周刊上的讨论与自由党夏令学校委员会正在考虑的问题不谋而合，于是该委员会与劳埃德·乔治先生一道，共同成立了自由党工业调查委员会。在国内的一些著名经济学家和企业家的协助下，该机构耗时两年，搜集了与问题相关的尽可能详细的资料。他们的调查成果于1928年初发表在“自由党黄皮书”（即《英国工业前景》）上。自由党在“黄皮书”提出的建议的基础上形成了一系列决议，并于1928年3月末，由民族自由党联盟召开了一次特别集会，呼吁与会各方讨论研究这些决议。 《英国工业前景》一书完整、全面地阐述了自由党的行动纲领。最近自由党人士发表了一本名为《我们能够战胜失业》的小册子，它的突出成就在于把问题的抽象本质具体化为若干个简明扼要的提议。这里我们对此补充一些另外的材料，其目的在于专门答复最近以来的有关批评意见。 在劳埃德·乔治先生发表承诺之前，他经过了四年细致周密的准备工作，因而我们有充分的理由相信，这个承诺是建立在严肃而长久的思考和研究基础之上的。 J． M．凯恩斯 H． D．亨德森 1929年5月1日 承诺 如果在下次大选中，自由党能有幸博取国民的信任，委以主持政府事务的重任，我们准备立即执行一项公共工程计划，这一工程不仅本身大有裨益，而且对国民福利的增进至关重要。这一工程的实施将在短短的一年内，把目前可怕的失业数字削减至正常水平；而且，当这一过程结束之时，国家的财富和各项设备都会出现相应的提高和改善，从而使国家在国际贸易中与对手竞争时处于非常有利的地位。值得一提的是，这项计划不会给政府或地方税收带来一分一厘的负担。 当然，若想实现这一承诺，必须付出大量而艰辛的努力，但在座的各位当中，有一部分人为了国家利益，已经成功地完成了比这一承诺更为艰苦卓绝的任务。 摘自劳埃德·乔治先生对自由党候选人的即席演讲 1929年3月1日 一、劳埃德·乔治先生的承诺 劳埃德·乔治先生发表的关于削减失业的承诺得到了大多数民众强烈的赞同和热忱的支持。某些人认为这个承诺无疑有些夸大其词了。但是几乎每个人，包括其他各政党，都对这个承诺抱有信心，相信其中终究会有一些实质性内容。 由此可见，即使在不愿轻易全面接受乐观主义论调的那些人之中，也有许多人全心全意地支持自由党的政策方针。对于这些人而言，尽管这项政策需要一年多的时间才可以正式实施，尽管它会给纳税人带来一些负担，尽管它只能创造仅仅40万或50万个就业机会，可这又有什么关系呢？毕竟，它是一个在正确方向上的行动方案。较之于其他两个政党的“雷声大、雨点小的政策”，它无疑要高明得多。在这个观点上，没有人能像格雷勋爵那样表述得如此清晰，他说：“即使这项政策不能完全实现我们所有的希望，即使这个承诺结果证明是过于乐观了，即使这项政策需要两年或三年、甚至四年的时间才能达到我们企盼的所有结果，它也决不是一次失败的举措，它仍旧是一项正确的政策。” 在这本小册子中，我们打算考察一下最近几个星期以来出现的猜疑、犹豫、批评背后的种种原因；同时还准备回答一些有理性的人提出的有关问题。我们不会逃避任何困难，即使对于所需答复的问题，很难用流行的语言来表达。 我们希望通过本文说明自由党的政策方针不仅是一种常识，而且是经过对我们经济形势之基础的一番深入细致的分析之后才得到的正确适宜的补救办法。 承诺是不是有些过于乐观了呢？劳埃德·乔治办得到吗？ 要实现这个承诺，需要一定数量的立法，然而这一立法过程会被哪些精心设置的障碍所延误，却没有人能事先说得清。但是如果劳埃德·乔治先生能在毫无耽搁。毫无阻碍的条件下开展他的工作，也就是说，劳埃德·乔治先生在限定时期内实现承诺所假定的条件均已具备，则我们的结论是，他对未来保持乐观的情绪是有道理的。 我们相信，复苏的经济繁荣所产生的累积效果，将比我们预期的还要好。或许实践的结果将表明，比《我们能够战胜失业》一书中所提出的框架性计划小一些的计划，就足以使局势重新走上正轨，使国家从萧条走向繁荣，从而改变国家的整体面貌。病人看起来的确有些弱不禁风，但一旦他的病情有所好转，其健康恢复速度之迅速，即使是为他治疗的医生也会万分惊诧。 有些人对劳埃德·乔治先生在限定时期内实践其承诺表示疑惑。据我们调查，他们之所以这样，最充分的理由并不在于创造工作机会的困难或为此提供资金方面的困难，而在于“劳动力转移”问题，即把劳动力从他们总是多余的行业内转移出来，并安置到新的工作岗位这一过程中的困难。 但是这一困难——如果的确出现了这样的情况——并不是我们延缓耽搁、踌躇不前、胆小怯懦的理由，而应当是鞭策我们加倍努力前进的动力。因为我们延误得越久，“转移”问题就会越严重，而且为那些由于被迫长期失业而形成“失业”习性的闲置人员提供工作的任务也会越困难。 要想真正地解决“转移”问题，首要条件是为失业人员创造就业机会，同时雇主对劳动力有所需求；除此之外，其他的办法都只能是事倍功半。这也正是政府目前在处理“转移”问题上徒劳无功的原因之所在。说到底，“巧媳妇难为无米之炊”，只有创造了新的就业机会，才可能有劳动力的转移。对于雇主而言，除非劳动力变得易于吸收，比方说，大量效率低下的矿工都可以找到工作，否则，他们不仅不会同意劳动力的流动，而且还会强烈地加以抗拒。 因此，我们预计，在自由党政策实施的初始阶段，许多行业都会明显地出现劳动力短缺的现象。接下来就是大量吸收劳动力的阶段，而这一阶段正是我们全力以赴解决“转移”问题的时候。劳埃德·乔治先生是否能在限定时期内实践其承诺，将主要取决于第二阶段的问题能否迅速地得到解决。 有些人对这项宏大的国家发展计划表示异议，怀疑是否值得这样做，怀疑是否有充足的财政予以支持，并以此为理由延缓计划第一阶段的实施，这种想法是完全错误的。关于这一点，我们希望能给读者一个透彻的说明。 因此，我们应当具有在战争时期克服千难万险时的那种必胜的信心、无畏的乐观情绪，奋发向上、精神饱满地面对这项艰巨的任务，争取在预定的时期内，不负重望地实现计划的各项目标。 二、问题之常识 自由党政策是一个浅显易懂的常识。保守党则相信，某种自然法则决定了一部分人必然要处于失业状态；而设法为失业者提供工作的举动则是“轻率的、鲁莽的”；从财政上讲，在大多数时期内把失业人数维持在人口总数的1／10左右是“比较合理的”。然而保守党的这一信条是荒谬的、脱离现实的，没有人会相信，除非他的头脑中多年来一直充斥着愚蠢无聊的想法。 最近以来出现了许多反对意见，但其中大部分并不是由那些有亲身经历的或有实际经验的人提出的，而是由那些依据高度抽象理论的人提出的；然而他们对这些受人尊重、深奥难懂的理论只是一知半解，他们所依据的理论假设恰恰与事实相反。 鲍尔文先生关于这个问题的讲话简直是一派胡言，任何心明眼亮的人，只要对此稍作一番清醒的、未加偏见的思考，都会看出他的讲话是愚蠢之极的。既然有工作可做，且有人愿意做，那么为什么不能把两者结合起来呢？对此鲍尔文先生说道：“是的，两者的确不能结合，高级财政学和经济理论可以告诉我们两者为什么不可能结合，不过其中的理由深奥难懂，一般人是无法理解的。倘若非要使两者结合，则是非常轻率、非常鲁莽的，而且结果也许会导致整个国家的毁灭。有得必有失。如果没有人失业，我们的处境就如同又来了一次战争，而且即使每个人现在都有工作，也无法完全保证他们在此后的三年内就一定不失业。如果我们大力修建房屋，积极发展交通设施，波尽我们土地的潜力，全面保卫我们的海岸，那么还能有什么留给我们的子孙后代去做呢？不！”鲍尔文先生大声呼喊道：“这样的做法太不公平了！我们现在工作得越多，留给后世可做的事情就越少。失业问题是人类无法避免的、命中注定的。我们这代人应当去做我们应做的那份工作，公正地看待现实中存在的问题，而不应当牢骚满腹、愤愤不平。凡事均须适度而行，切记‘欲速则不达’。” 然而事实上，鲍尔文和他的同僚们并不能用经济学来阐明这一问题，就同他们无法解释最近爱因斯坦发表的物理学定理一样。如果他们能像劳埃德·乔治先生那样立足于常识，他们就会少犯些错误，这些常识是得到经济科学多方面支持的。 因此，我们的主要任务就是要确证读者的直觉，那些乍看起来是合理的其实就是合理的，而那些乍看起来是荒谬的其实就是荒谬的。我们希望通过本文向读者阐明我们的结论：其一，新的就业方式将使更多的人找到工作，这是一目了然的结果，其间并不存在着隐伏的障碍；其二，失业人员重新回到创造财富的工作岗位，意味着国民财富的增加；其三，那种莫名奇妙地认为如果我们以这种方式来改善生活就会在财政上陷入困境的观点，简直是奇谈怪论！ 三、失业之事实 这个国家的劳动人民，至少有十分之一，八年以来（中间除1924年在恢复金本位前夕一个短促的复苏时期以外）一直处于失业境地，这种现象在我们的历史上是前所未有的。自从1923年劳工部着手统计以来，由于失业而获得失业保险的人数，从来没有低于100万。今天（1929年4月）失业人员总计为114万。 在这样的失业水平下，我们每年必须从失业基金中支出约5000万英镑的现款，而且这一数字还不包括贫民救济。自从1921年以来，我们对失业人员的现款支出已经达到5亿英镑之多，然而此举却几乎没有得到任何回报。这笔钱可以用来修建100万所房屋，它几乎是邮政储蓄、银行全部储蓄额的两倍，远远超过所有各种矿产价值的总和，足够用来彻底更新整个国家的工业设备，或者我们把对比对象从上述较为重要的方面转向较为轻松的方面，可以说，这笔钱足以为全国每个家庭配备一辆汽车，或者提供一笔基金，让全国人民终年免费观看电影。 但损失还不仅仅如此。更大的损失是在失业者自身方面，体现在失业津贴与全额工资之间的差额，以及在体力、精力和信心上所遭受的打击。雇主的利润、财政大臣的税收收入，都难免因此而受到损失。就整个国家而言，持续十年之久的失业给经济进步造成的损失是无法估量的。 根据1924年的生产调查，一个英国工人一年净产出的平均价值，约合220英镑。依此推算，从1921年起由失业造成的损失约达20亿英镑，而这笔巨额资金足以将全国的铁路重新修筑两遍。它几乎是我们欠美国全部债款的两倍，各协约国向德国索要的赔款，全部加起来也不到这个数目。 我在这里之所以提到这些数字，是为了让读者对此有一个大致的了解和体会，而这是很有必要的，因为由此对劳埃德·乔治先生计划中所需花费的估计数字，可以有一个正确的看法。根据他的计算，每年投资l亿英镑的发展计划将带来50万个就业机会。与由于失业而年复一年累积起来的浪费和损耗相比，这项支出并不是很大，通过与上面引用的数字相比较，这一点是显而易见的。这项支出，只占到从1921年以来由失业所造成损失的5％；大致相当于国民收入的2．5％。如果每年投资1亿英镑的发展计划持续3年，即使所有的支出假定最终完全被损耗，那么这项支出后的每年应付利息也只不过使预算增加不到2％。总之，这是一项非常适度的计划。有人认为这个计划未免小题大做，所要医治的创伤并不怎么严重，所使用的方法，却面临着巨大的危险。但事实恰恰相反，所冒的风险无足轻重，而所要挽救的却是一个可怕的反常现象。 就这项计划的本身目的而言，它所包括的内容都是适宜的、切实可行的。即使计划支出的一半最终都在无形中被损耗了，我们还是能从中获取好处，以改善我们的处境。对此，难道我们不应该果敢一些，冒险尝试一下吗？ 当然，我们也可以静坐一旁，对任何建议总是挑三拣四，对于某些人来说，这样的消极态度也许是非常明智的。但是他们不知道，当我们冷眼旁观的时候，失业者的那份未经利用的劳动力是不可能存放在银行的账户上，供我们日后支取的。这些劳动力最终将白白地浪费，由此造成的损失也无可挽回。因此，鲍尔文先生每抽一口烟的功夫，好几千英镑就跟着化为烟云了。 四、自由党计划 自由党希望通过强有力的国家发展计划来解决当前的失业问题，他们的政策目的一方面在于及时为大量的失业人员提供工作，另一方面在于使商业和工业从它们因袭陈规的处境中摆脱出来，重新回到高速发展的正轨上，使它们此后可以借助于自身的力量向前发展。 国家发展所需进行的各项工作由于迟迟未能落实而积压得非常之多，以致整个计划要经过相当长的一段时期才能得以完成；而在这一时期结束之时，劳动力从旧行业到新行业的转移过程已经完成，而且整个国家的工业生产方法已渐趋合理化。政府方面的观点认为，我们现在面临的困难并不会持续很长时间，或许在2年至5年之内就能得以解决。特别是劳工部曾指出，在下一个五年期间内，后继的年轻一代对工业就业所产生的压力将会大大减弱。有些人反对这一政策的理由是以我们的现有实力永远也不可能维持这项规模如此巨大的计划，但以上分析表明，这种理由是站不住脚的。 《英国工业前景》一书对自由党计划进行了全面、完整的阐述；此外，关于计划中某些部分进一步的详细论述，可参阅《我们能够战胜失业》。 这两本书不约而同地表明了一点，即我们目前并不是无事可做。如果一个积极的、具有敏锐洞察力的政府能够深入细致地分析问题，毫无疑问，这将给它带来许多机会以作出明智的选择。当然，事先很难确定哪一项计划是最迫切需要的、最切合实际的、以及实施过程中遇到麻烦最少的。为了尽量减少需要“转移”的劳动力数量，至关重要的一点就是要仔细选择一项得失均衡的计划。 如果读者需要更为详细的有关资料，我们建议你们参阅以上提及的两本书。这里我们只是给出了一个简短的概要。 1．国家运输系统 自由党计划中最大的一个项目是对公路和铁路系统进行改造以适应现代运输的需要，使两者所能提供的最好服务与其他方面所能提供的最好服务有机地结合起来。 公路完全是国有的，而铁路的一半所有权则为私人拥有。从外部来看，前者现代化所提供的就业机会，相对于后者而言，更易于在数量上加以确定。正是由于这一原因，在《我们能够战胜失业》一书中拟定的各种具体项目中，公路项目是居于首要地位的。 这一点也许使一部分人认为自由党计划实际上主要局限于公路建设，而铁路（或许还包括其他大部分发展项目）却末在考虑之列。这种想法纯属一种误解，是不正确的，他们可以从以上推荐的两本书里对计划的解释中体会到这一点。例如，《英国工业前景》一书就强调指出，那种以牺牲铁路交通为代价来发展公路运输的想法从原则上讲是完全错误的。 因此，有些人极力主张公路计划与铁路现代化应当协调一致，齐头并进，应当享有同等的重要地位，对此我们完全赞同。以此为宗旨实施一项大规模的公共工程计划将是非常有利的，它可以改善铁路车场和铁路终点站的必要设施；可以促使某些铁路线实现电气化；最重要的一点是，它可以改造目前的铁路系统，以国外铁路系统普遍使用的大型货车取代我们的小型货车。在今年的预算中，政府已经意识到改造这类公共设施的必要性。他们已经免征铁路旅客税，不过前提条件是铁路公司必须把等额的一笔资金用于铁路基本设施的改造。政府的这一举措就其本身而言，是非常有意义的，但可惜的是，它能够发挥的作用却极其微小。因为，这笔资金总额（650万英镑）显然不足以为铁路系统配置载重20吨的大型货车。 “自由党黄皮书”提出的建议是，依据商业辅助计划的方针，以提供担保贷款的方式来资助这类公共工程。具体运用的方法可效仿工业事务联席会议为萧条工业的合并和重组计划供给新的所需资金时建议的方法。 我们认为，这类对国家发展极为有利的公共工程所涉及的范围将是极其广泛的。当然，现在不可能确切地说出这类工程具体实施规模的大小，因为这一点将主要取决于政府与各利益主体之间的合作关系。以铁路为例，政府的确可以对铁路公司予以鼓励、支援，甚至有所要求，但具体的工作仍应在铁路公司的控制之下进行的。由此显然可见，这类公共工程，同《我们能够战胜失业》一书建议的其他计划一样，不利于提供关于支出和就业方面的详细数据。但是铁路的改造不能作为实践承诺坚实而可靠的基础的这一事实，并不能构成对这个承诺可取性和迫切性进行非难的理由。事实上，实践将表明，这类公共工程的实施规模是非常宏大的，对此我们深信不疑。 至于公路和桥梁建设，计划打算在今后的两年内支出1．45亿英镑。投资于公路改造方面的这笔资金基本上是适度的，我们对此非常满意。彻底更新我们现存的公路系统也许需要花费至少15亿英镑，而计划建议的公路扩建和重建规模只需开销这一数字的10％；因此相对而言，这项公路计划是非常适度可行的。鉴于公路运输业的迅速发展以及巨大的增长潜力，像这样规模的公路系统改造计划决不能说是过度的。某些当局高层决策人士，如亨利·梅伯里爵士、蒙塔古勋爵等，一直认为近年来交通系统的发展未能赶上时代的步伐，因而需要利用一切力量积极地发展公共事业。 实际上我们认为，实现劳埃德·乔治先生的承诺，只需要实施一定程度的公路计划，而没必要把全部力量都投入于此，即使这样做是可行的。 2．国家住宅建筑业 读者若想了解自由党计划中关于国家住宅建筑业的详细资料，除了参考以上推荐的两本书之外，还应当参阅E．D．西蒙先生所著的《如何消除贫民窟》。 保守党削减津贴的政策势必将限制建筑业的发展，每年修建10万多所住宅（战前水平）的希望也将因此而破灭。自由党则打算此后每年修建20万所住宅，同时发放必要的津贴。 保守党的政策勉强能够满足人口增长对住房的需求，重建那些由于工业需要和其他原因必须要拆毁的房屋。这一政策几乎没有提供任何住宅以改善贫民窟目前的拥挤状况，没有考虑为贫民窟留有些许间隙空地；在这样的情况下，即使可以做一些修整工作，贫民窟的状况也决不会趋于好转，而只会是日趋恶化。 另一方面，自由党政策为了解决贫民窟的住房问题，将在今后的10年内，每年修建100万所住宅。这一政策对缓解贫民窟的拥挤状况，以及清除大部分最易出现瘟疫疾病的贫民居住点，势必会大有帮助。同时，它还将持续提供15万个新的就业机会。在这10年期间，由此节省的失业救济金总计当不低于7500万英镑。否则，这笔救济金将在10年内每年给国家带来1200万英镑的财政负担；而且10年后，这一负担还将每年增加600万英镑。 此外，建筑业是目前失业现象最普遍的行业之一。 在国家运输和住宅计划的实施过程中，要特别注意保护乡村的现有面貌。现在该由国家采取措施来保护我们的草原、荒野、湖泊、森林、丘陵以及乡村的公地，为我们的子孙后代留下这片美丽而令人心旷神怡的自然景观。的确，我们非常感谢私人的慷慨之举，感谢诸如国家文物保管委员会和公地与步行道路保护协会等民间团体。但随着人口的增长，随着居民定居点在全国范围内的分布越来越均匀，随着公路、动力运输和电力供给方面的改善而带来的工业和人口分布的合理化，个人或私人团体参与社会公共福利的能力和范围已经跟不上时代的发展，因而需要国家来管理全国公共地区的保护工作。因此，自由党政策准备逐步采取措施，把全国的公共区域，如萨里公地、南部丘陵、索尔兹伯里平原、达特穆尔高地、埃克斯穆尔高沼和皮克山区与湖区的部分地带等地区的管理权控制在政府手中。这一措施需要的花费并不是很大，而由此产生的未来收益却是无法估量的。 3．其他发展项目 国家运输和住宅无疑是自由党计划中最大的项目，但我们却不能由此而忽视其他为数众多的小项目，它们汇集起来也是非常巨大的。同以上两个项目一样，这些小项目也由于最近消极政策的延误而迟迟未能实施。 近几年来，皇家委员会、部门委员会、政府各部门、公众委员会、地方当局和某些半官方团体，都曾提出过各自满意的政策方案，但无一例外地被财政部扼杀了。在政府机关内，搁置着大量的计划方案，无人问津；而在这个国家内有许多头脑活跃、思想进步的人才，他们广泛地分散于各个阶级和各个地区，我们只有通过为他们提供就业机会的方式才能够发掘出这些人才。 当我们对反对意见不再采取回避、延误、甚至扼杀的态度，而是形成一种干实事的新的氛围时，每个人的思维都会高度紧张起来，大量的有识之士会主动地提出种种权利要求，而他们这种严谨的作风事先是不可能表现出来的。 许多具有这种性质的计划方案，在以前出版的各种自由党刊物中，都曾有过框架性说明。按照规模排列依次为电话通讯项目、电力发展项目和排水系统项目，据估计，这三个项目可以提供15万个就业机会。 这些类型不一的计划，仅就个体而言的确很小，但其数量众多，总体而言具有相当大的规模，它们的实施势必对国家产生积极有益的影响，对此我们抱有极大的信心。我们在上面曾经提到，为了支持私营企业，有必要扩大商业辅助方案的实施范围。 显然，我们现在应当积蓄一切力量以推进国家的发展与重建工作，其中影响范围最广、产生效果最大是公共工程建设，如公路、住宅、电力、电话通讯，以及铁路、码头、港口等。 我们认为，自由党发表的《我们能够战胜失业》这本小册子不是高估，而是低估了现在需要完成的工作量，而且低估了计划所需的定额支出对就业产生的影响。自从自由党小册子问世以来，许多评论家非常重视铁路改造计划，这也从一个侧面反映了在目前的情况下，具有发展性质的可行公共工程，不仅影响的范围极其广泛，而且由此涉及的行业种类繁多。 五、政府的论辩 劳埃德·乔治先生是在3月1日自由党候选人的午餐聚会上宣布其承诺的。在此之前，对国家发展计划持反对意见的那些人采取了一种迂缓策略，他们并不直接攻击这一计划，而是对此漠不关心、不屑一顾，企图通过缄默的方式使这一计划实施的可能性减到最低的程度。在罕见的严重失业情况下，一般认为，推行适当的公共工程建设计划从原则上讲是正确合理的；但有迹象表明（或者说是暗示）政府的行动方案却是以现在不存在实施国家发展计划的可能性为原则的。关于这项引人注目的提案最权威的表述，公布在贝尔福工业与商业委员会最终决定的报告中。贝尔福委员会首先表示，“有关论据一致赞同”在罕见的严重失业情况下，尽快实施一项“必要的公共工程计划”，接着，该委员会说： “虽然如此，但我们却不能指望这类行动方案能够产生十分巨大的效果。公共工程的很大一部分建设项目并不能在各自的行业内为相当大数量的失业人员提供应有的就业机会，这种特性决定了公共工程建设可以推迟进行，也可以加速实施。不仅如此，在战前的萧条时期，政府为了尽快解决当时的失业问题，曾年复一年地对地方当局使用了相当多的劝诱措施以及其他手段以加速必要的公共工程的完成，然而实际的结果却无情地表明，在长期的萧条状态下，我们在解决失业问题上的真诚愿望是不可能在短期内实现的。在这样的情况下，以如此方式提供的就业会渐渐失去它原有的经济特性，而且会渐渐地沦落到与普通的救济工作没什么区别。” 近来，有些人企图从另一个方面来证明国家发展政策是“毫无可取之处”的，他们指出，这一政策将使一定数量的资本支出所能提供的就业数量减少到最低程度。于是丘吉尔先生在去年11月8日的下院发言中宣称： “在最近的几个月里，公共部门对各种可能的救济工作进行非常细致周密的研究……”（丘吉尔先生这里使用的“救济工作”，是用以描述资本支出计划的，这是内阁阁员们借以混淆争论问题的惯用手法。） “从一般立场出发，我们是反对这类计划的，尤其是由国家来直接指导实施的时候。根据我们最近的实例研究，我们惊奇地发现，与其他任何情况下的支出效果相比，我们为解决失业问题而实施的公共工程建设实际上所取得的成效小得可怜，实在是令人大失所望。” 丘吉尔先生的这番讲话，使内阁阁员们进一步坚定了支持官方调查的决心。因此工业运输委员会在他们的报告中，讨论了“人工创造就业”的问题；不过这一部分的论据之贫乏、内容之枯燥使该委员会的报告逊色许多。其部分内容现援引如下： “根据目前的成本实例分析，我们估计，1350个非熟练工人从事为期一年的主干公路改建将耗费100万英镑。同样数目的一笔资金用于排水系统改造时，可以为大约1000个非熟练工人提供两到三年的工作。国家为了解决当前面临的失业问题，试图建立一个规模足以影响就业形势的人工替代性就业市场，但以上的数字显然表明，为此而采取的任何措施所需要的费用之高，令人不敢问津。” 官方委员会作出的报告及其数字，均是利用官方信息而来的，其目的是为了引起英国民众的重视。凡是有理解能力的、思想开放的人，在以往是不会听信这类说辞的；但在贝尔福委员会和工业运输委员会等权威组织的大力灌输之下，他们也渐渐认可了政府的结论，理所当然地认为，国家发展政策虽然在原则上是正确的，但实际上对就业能够产生的影响却微不足道。内阁阁员们利用一切手段，就是为了让民众相信他们的观点。“你们总是振振有辞地要求我们干实事，那么请说明你们究竟想让我们做哪些工作”——这就是内阁阁员们多年以来颇为自得的反驳之词。例如，在上面引述的丘吉尔先生的发言中，他对那些批评者质问道： “某位正大光明的绅士曾说，我们必须作出选择，要么支付失业救济金，要么投资公共工程。当然，如果他能说明我们如何才能选择前者而不是后者，那么我们会毫不困难地作出选择。” 有一种观点认为公共工程所能提供的工作不仅数量不足，而且种类也不适宜。在下面的论述中，我们将讨论这一观点。自由党人士在《我们能够战胜失业》一书中对这一观点进行了别具一格的驳斥，他们把计划依据的理由分解为若干个具体的条件。自由党的国家发展计划最初来源于“自由党黄皮书”（即《英国工业前景》）的有关建议，后来在1928年3月，自由党正式决定把该计划作为本党派的行动纲领。现在内阁阁员们若再想把自由党政策看作仅仅是一个含糊不清的方案，恐怕已经不太可能了。 因此，内阁阁员们已经改变了反对自由党计划的策略。现在他们承认确实有许多工作要做，但又坚持认为，我们所做的任何事情只是把就业从某个行业转移到另一个行业，总体而言，对就业的影响微乎其微。我们将在第九篇中详细讨论这个问题。 与此同时，政府仍然一如既往地坚持按其既定原则行事。在1927年9月以前的一年里，新建房屋的数量达到了近年来的最高点，总计为21．2万所，但由于政府削减津贴，国家计划在下一年仅仅新建10．1万所房屋。公路改遣工程也同样受到了限制，蒙塔古勋爵生前曾经说：“在过去的两年里，几乎没有任何关于新建主干公路的计划或行动。”我们从这两个事实就能够明白为什么这一时期的就业形势会如此令人沮丧，而丘吉尔先生却宣称：“这是我自1914年以来记忆当中头脑清晰时间最长的时期。”六、自由党计划能够提供多少就业机会？ 在分析自由党宣言的过程中，会自然而然地想到两个问题，即：（1）既定数量的资本支出能够提供多少就业机会；（2）提供的工作种类是否适合当前的失业人员。 关于第一个问题的数字计算，一直是人们争论的焦点，在《我们能够战胜失业》一书中，自由党利用实例为自己的结论辩解。因此，为方便起见，我们就先看一看第一个问题。 1．每100万英镑的支出能够提供的就业数量 在《我们能够战胜失业》这本小册子中，自由党宣称，每年向公路改造投资100万英镑将直接或间接地提供5000个就业机会。具体说明援引如下： “专家的估计是，总支出中大约有80％将直接或间接地用于工资的支付。这就意味着每100万英镑的支出能提供大约5500个就业机会。其中直接提供的就业数量是2000－2500，其余的则由材料的生产和运输间接提供。总之，每100万英镑的支出提供5000个就业机会基本上是没什么问题的。” 可以看出，这一数字几乎是工业运输委员会在其报告中所提及数字的4倍。我们可以回忆一下，他们的估计是“为1350个非熟练工人提供一年的公路重建工作将耗费100万英镑”。他们在报告中强调了“非熟练工人”，的确，这一点很容易解释这两者估计之间的偏差。但是他们忽略了两点：（1）直接受雇于公路建设的熟练工人；（2）由生产公路建设所需原料而间接创造的就业数量。然而工业运输委员会却一直以为，1350这一数字已经充分估计了公路改造所能提供的就业数量。他们根本就没有考虑到间接就业的创造；而且以1350这一数字为依据，作出了国家发展政策对失业不可能产生实质性效果的结论。 幸运的是，这一争论问题现在已经基本上得到了澄清。内阁阁员们太轻率、太鲁莽了，以致武断地认定自由党的估计数字显然是夸大了。1929年3月4日，也就是劳埃德·乔治先生宣布其承诺几天之后，经济部部长菲利普·坎利夫-利斯特爵士说过这样一段话： “我曾向运输部询问，实施一项公路改造计划可以提供多少个就业机会。他们的回答是，100万英镑的支出只能为2000个人提供一年的工作。” 当然，菲利普·坎利夫-利斯特爵士也同样忽略了间接就业的创造。在此之后，关于这一问题的提案交由下院审议，结果作为提供数据的运输部部长，阿什利上校不得不道出实情： “如果工程的实施所在地主要是在城市范围内，那么在最大限度厉行节约的条件下，每100万英镑的支出能够直接地为2000名工人提供一年的工作，这基本上是一个合理可靠的估计数字。如果整个工程所包括的大部分计划项目均在城市范围内执行，而且很大一部分手工劳动者由此能够获得就业机会，则这一数字也许会增加到2500左右。 至于整个工程在实施范围以外的地区能够提供的就业数量，到目前为止，还没有充分的资料可以给出一个合适的估计数字。但是有一种假定认为，对于受雇于实际工程的每一个人而言，将相应地有另一个人通过生产和运输工程所需原料以及其他途径而间接地获得就业机会，一般说来，这种假定并不是没有道理的。” 由此看来，官方事实上也承认自由党的估计绝非是无中生有、凭空捏造的。实际调查表明，直接提供的就业数量在2000到2500之间，阿什利上校由此断定，自由党小册子的估计数字是相当准确的，因为考虑到间接创造的就业数量，这一数字“基本上是合理可靠的”。但是鉴于内阁阁员们以前对此有过定论，阿什利上校自然采取了一种低调处理的方式，他只是轻描淡写般地提到了实质上具有决定性意义的间接就业的创造问题。因此，我们相信，关于公共工程所能提供的就业数量，自由党的小册子并没有夸大其词，应当说，5000这个数字是“一个非常稳妥确切的总体估计”。阿什利上校在下院的陈述足以表明，自由党小册子对公路建设将提供的就业数量的估计是完全正确的，而内阁阁员们和工业运输委员会所竭力散播的结论实际上是完全错误的。 一般言之，我们认为每100万英镑的资本支出能够提供大约5000个就业机会，考虑到自由计划包括众多类型不一的项目，从总体上讲，这是一个比较可靠的平均估计数字。 2．间接就业创造的重要性 间接就业的创造在好几个方面都大有神益。在过去的一个时期里，《我们能够战胜失业》一书中的计算问题一直是某些人士之所以质疑自由党计划的焦点所在。这场争论无形中有益于问题的澄清，最终的结果表明，小册子的计算数字完全是基于可靠的专业技术分析。这一事实使我们有充分的理由相信自由党关于住宅建设、电话通讯等方面的资本支出对就业影响的估计。但公共工程的支出对就业的影响还不止于此。现在，我们可以明显地看出，官方借以反对国家发展计划的理由或依据是非常不切实际和轻率的。工业运输委员会则完全忽视了与公路建设有关的整个间接就业创造的因素，也许他们认为这样做很合理；进一步说，凡是断言国家发展支出效果“不理想”的那些人，均忽略了这一因素的存在。但是为什么有如此之多的人都忽略了这一因素呢？其实，自由党的提议并无任何奇异、微妙之处。公路建设必然对原材料有所需求，而原材料的生产则需要劳动力和其他一些商品，同样，这些商品的生产也需要劳动力。诸如此类的连锁反应实际上就是工业活动过程中的本质特征。因此，正确理解经济科学的第一步应当是，一方面对于这类连锁反应所波及的范围之广要有充分的了解，另一方面对于普通商品的生产过程中所涉及的行业之众要有足够的认识。例如，一套服装的制作产生了对布料的需求；对布料的需求则产生了对棉纱和毛线的需求；由此又产生了对原毛的需求。在这一过程中，农场主、商人、工程师、矿工、运输工人、店员所提供的劳务互为因果，有机地形成一个整体——这就是经济科学的基本常识。然而我们的内阁阁员们和工业运输委员会却孤立地看待服装的制作，似乎在这一过程中，除了裁缝辅之外，再没有任何行业与此有联系。显然这种看法是一种低级错误；然而可悲的是，近些年来，正是这类谬误主宰着我们的政策方针。 一般而言，资本支出计划提供的间接就业数量要远远超过直接创造的就业数量。因为随着这类计划的不断推进，它将引起一系列的连锁反应，最终由此提供的就业数量中绝大部分将广泛地分布于整个国家的各个行业内，这就是间接就业的创造过程。倘若有人以“范围过大”为托辞，认为间接就业数量至少是无法估测的、甚至是凭空想像的，则是毫无理由的。实际上恰恰相反，在适度的范围内，这一数量是完全可以估算的。在这一点上，我们对《我们能够战胜失业》一书中谨慎的保守估计表示满意，因为从总体上讲，低估要比高估更可靠一些。 3．商业活动的累积效应 资本支出计划对就业的影响还不止上述的两个方面。除了间接就业的创造，国家发展政策还将以其他方式促进就业。我们可以设想一下，如果目前领取失业津贴的闲置人员重新找到了工作，有了工资收入，那么就意味着有效购买力将有所增长，对商业而言，这无疑是一针兴奋剂。不仅如此，商业活动具有自我加速促进的特性，也就是说，在商业走向繁荣的过程中，存在着一种能够产生累积效应的力量；当然，在商业萧条时期也存在这种力量，只不过发挥作用的方向不同而已。具体说来，当商业处于萧条阶段时，会出现延期订货的趋势，人们普遍不愿保留存货，对未来充满疑惑，在风险面前踌躇不前；然而当商业开始复苏时，这种力量就会加速地促进商业活动的发展，这时，整个企业界普遍存在着创建新企业、进行资本扩张的乐观情绪，于是，商业扩张之势越来越强，最终达到繁荣的顶峰。 到目前为止，还没有什么方法可以准确地衡量这种累积效应，因此，在《我们能够战胜失业》一书中对这方面几乎未予以说明。但是，在我看来，这方面的影响对就业具有重大意义。正是由于这个原因，我认为，既定资本支出对就业产生的实际效果要远远大于自由党小册子的估计。从劳埃德·乔治先生的承诺中可以看出，他所考虑的诸多事项均与时间因素有关。从公路建设工程开始实施到这项工程对就业产生全部影响时为止，其间有一段很长的间隔时期，某些人认为这一时期将白白流逝，毫无意义，对此我表示反对，我认为这是一种非常错误的认识。俗话说：“未见其人，先闻其声。”经济科学告诉我们，一旦公共工程计划开始实施，那么会立即对这个国家的整个商业和工业产生刺激效应。 4．就业工种的适宜性问题 关于国家发展计划，存在着一种最常见的反对意见，即认为由此提供的就业在工作种类上不适合绝大多数失业人员。 如果完全无视间接就业创造因素的存在，这种反对意见似乎是合理的。倘若国家发展政策的目的在于使大量的失业人员从事诸如公路建设等户外工作，则这种结果纳粹是对自由党计划的一种讽刺。其实，劳埃德·乔治早已说明，公路建设将涉及至少47个不同的行业，而且由此创造的就业数量中绝大部分并不是在本行业内，而是广泛地分布于其他47个相关行业内。因此，以只有一部分失业人员适合做重体力工作的事实作为争论的依据，是不切主题的。 有些人认为，总失业人数当中只有很小一部分可以称作为永久性失业人员，而绝大部分只是临时下岗人员或短期失业人员，这些人是可以在本行业内再次获得就业机会的。的确，这是普遍存在的事实，但同样与这里讨论的问题不相干，然而这一事实有助于我们对问题的理解。国家发展政策的资本支出将对各行各业产生广泛而深远的促进作用，在这一过程中，许多行业将重新吸收熟悉本行业的失业人员或临时下岗人员。随着劳动力的不断吸收，失业人数就会逐渐减少。 举例来说，国家发展计划需要大量的钢铁原料。为了满足这方面的需求，钢铁工业需要吸收一定数量的劳动力以扩大生产，但它没有必要雇用不熟悉本行业的工人，因为它可以雇用那些有经验的失业工人或临时下岗人员。劳动力的吸收就意味着失业的减少，因此，那种认为这一计划无法“利用”短期失业人员的说法是不符合实际情况的。当然，那些由于钢铁工业开工不足而临时下岗的工人是完全可以利用的。而且，全日制工作替代非全日制工作，无论在事实上，还是在统计上，都意味着实际失业人数的减少。 我们在分析失业问题时，通常是把过去8年里每一年的失业总数作一番比较，这一做法往往使我们忽略了失业人数在各个行业内分布的变化情况，而这一点却是最重要的。1924年，各煤矿公司的注册员工大约为120万人；到1928年8月时，已经不超过90万人。在前一时期，失业矿工总计仅为2．6万人；而后一时期却几乎接近30万人；到目前为止，失业矿工的人数已经减少到14．5万人，这一结果部分是由于煤矿业的复苏，然而主要是由于失业矿工向其他行业的转移。另一方面，建筑业的失业人数从1926年3月的6.4万人增加到1929年3月的10．4万人；在同一时期内，诸如公路改造等建设工程行业的失业人数从2．6万人增加到3．7万人。 有一种观点认为，普遍的行业援助计划并不是一项适宜的补救措施，它不能解决建筑业以及某些衰退行业的失业问题。在我看来，这是一种缺乏根据的臆断。在某种程度上，失业广泛地存在于各个行业，当某些行业的就业形势不断恶化时，自然会发生劳动力的转移，也就是说，劳动力会流向那些就业机会较多的行业。如果总体失业水平一直居高不下，从表面上看是由于行业吸收劳动力的能力不足，然而从本质上讲，是由于行业系统出了问题。 5．目标的实现需要多长时间 某些现任政府官员曾宣称，即使实行充分有力的政策，也无法在一年之内把失业数字降低到正常的水平；然而就在近几个星期里，他们却毫不犹豫把法规的制定立足于这样一种假定，即失业将在一年之内降低到正常水平，这种言行相背的做法，的确有些讽刺意味。1929年年底，政府根据布拉内斯堡委员会的建议，审议并通过了一项失业保险法案，其中包括众人皆知的“30项贡献法令”。在这一法令下，凡是在过去两年里没有做到30项贡献的人——例如那些在很长一段时间内一直处于失业状态的人——都没有享受失业津贴的资格。如果这一法令实施的话，绝大多数的失业矿工将失去领取失业津贴的权利。但是法案规定这一法令在未来的18个月内暂不生效。为了平息舆论的压力，下议院的政府发言人对这一法令的具体条款进行了辩护，同时声明，政府之所以推迟实施期限，是因为相信失业会在这一法令生效之前降低到正常水平。 到今年年初，实际情况表明，政府的良好期望并没有实现。因此，政府在3月审议了一项修正法案，规定“30项贡献法令”继续延期执行，但期限仅为一年。由此可见，劳工部仍然相信其乐观的假定，尽管已经有些底气不足；同样，内阁阁员们也保持原有的立场，坚信失业会在这一年里回落到正常水平。相比于格雷勋爵，他们相信的是劳埃德·乔治先生承诺的目标，而不是所使用的政策。就自由党计划本身而言，其目的和手段是高度统一的，是一个不可分割的有机整体。因此，既然政府对失业将降低到正常水平的目标假定深信不疑，并以此作为议会法案的依据，那么为什么要拒绝使用这一计划所建议的政策手段呢？这种做法真是令人不可思议。事实上，只有借助于充分有力、具有决定性意义的政策，才可能实现既定的目标。 七、自由党计划的成本 劳埃德·乔治先生在承诺中明确表示，自由党计划的实施将不会带来额外的税收负担。当然，他也承认这一计划不可能是毫无代价的；但是他相信，计划的未来收益将是相当可观的，仅是其中的三项收益——某些其他方面的节省、政府岁入的增加以及诸如军备支出的削减——就足以补偿计划所需耗费的资金。 也许正是承诺的这一部分引起了那些怯懦分子的猛烈抨击。但是这些非难者事实上并不具备发言权，他们对计划的成本根本没有一个明确的概念。其实，劳埃德·乔治先生本可以很有把握地许诺更低的成本，他实际的做法只不过是为自己留有更大的余地而已。 下面我们试从一组非常不利于劳埃德·乔治先生的假定（近乎于极端化的假定）出发，看一看即使在最糟糕的情况下，计划所需的成本。这些假定依次为：（1）计划在实施完毕之前需要耗费3亿英镑；（2）计划中任何一个项目的最终收益均为零；（3）仅仅从最狭义的方面考虑由此造成的预算得失，而不考虑国民收入与福利的得失。此外，我们进一步假定，在计划所需贷款的利息和偿债基金方面，每年必须支付本金的6％。 以上的假定实际上是不可能的，因为三年内支出3亿英镑最终竟然一个便士也赚不回来，天下实在是没有这样的好事。不过我们暂且就这样假定。根据这些假定，每年给预算带来的费用是1800万英镑。 这笔费用大约是目前政府岁入的25％。如果就业增加5％能够使目前的税收收入增加1．5％，如果军备支出能够削减7．5％，那么这笔费用无疑是可以获得补偿的。 当然，根据这些假定所估算的费用，肯定会远远超出劳埃德·乔治先生承诺的计划成本。实际上，他的计划需要耗费的资金大大少于1800万英镑。 首先，公路发展计划的必需资金完全可以由改造后公路之“增值”和现有公路基金的专项拨款提供，因此它不会给预算造成任何负担。 其次，住宅建设计划，作为自由党计划中耗资最大的一个项目，的确需要资金援助，但它将来可以以租金的形式逐渐收回投资。E．D．西蒙先生指出，相比于保守党每年新建10万套住房的计划，自由党计划的20万套虽然规模比较大，但所需资金的主要部分是可以通过出租住宅的方式自我筹集，因此它给预算带来的费用每年仅是120万英镑，三年累计为360万英镑。此外，这一计划每年必须支付60万英镑的利息，三年累计则是180万英镑，加上前面的支出，所需费用共计540万英镑。另一方面，住宅计划将提供15万个就业机会。 最后，自由党计划中众多种类不一的项目，例如电话通讯和商业辅助贷款，基本上可以做到自给自足。 根据失业部的统计，为了满足计划中需要财政援助项目的资金要求，预算每年要增加250万英镑的支出；鉴于计划的实施期限为三年，总计而言，750万英镑（当然是可以收回的）将是绰绰有余了。 另一方面，政府无须为每年250万英镑的预算支出感到担忧，由这一计划带来的政府岁入的增加与军备支出的削减将足以为财政带来相应的收入，相比于计划的未来收益，这笔费用完全是微不足道的。当然，我们希望自由党当权的政府能在这个基础上更进一步。毕竟，250万英镑只相当于政府岁入的0．33％和军备支出的3％弱。 但是这一计划的收益远不止上述的那些。我们还没有考虑由于失业减少而带来的失业基金方面的收益。严格地说，失业基金是独立于预算的国家专用资金，因此这方面的收益并不会直接地有助于预算状况的好转。但是，它对预算有间接的帮助，因为失业基金的赤字迟早得由预算来承担。 如果失业减少50万人，失业基金每年可节省2500万英镑。读者稍加计算就可以看出，相比于以上估计的计划每年给预算带来的费用，这一数字是多么巨大，具体地说，后者是前者的10倍。而且我们还没有考虑由此节省的实现济贫法方面的支出，当然，还有各项基金的利息支付。 由此可见，这一计划每年所需资本费用的1／4可以由失业基金方面的收益于当年之内弥补。 此外，由于国民收入增加而带来的政府岁入的提高部分，或许可以于当年或下一年内抵消其中的1／8。 由此可见，计划所需资本费用的近一半左右完全可以即时得到补偿。因此我们可以说，这一计划并不会给国家造成任何明显的损失，即使平均而言，每年5％的成本还能带来一半，也就是2．5％的收益。 到现在为止，我们的考虑范围仅仅局限于国家财政方面，而丝毫没有涉及到国民福利方面。如果我们试图进一步估算失业人员由于重新就业而获得的持久利益以及整个国家的利益，当然衡量的标准不是直接的现金收入，而是诸如运输系统改造后的高效率和国民住宅的健康舒适等方面的自然增殖，那么可以肯定的是，计划的未来总收益之高将是无法估量的。 有些人的观点未免过于悲观了，在他们看来，计划的成本之高、风险之大无论如何都是令人难以接受的，而且由此可能获得的收益相对而言却微小得令人难以置信。现在看来，他们的确是有些杞人忧天了。 八、自由党计划难道就是社会主义吗？ 面对当前的发展趋势，人们不禁要问，为什么政府要在经济事务中扮演角色？为什么提供给私营企业的鼓励和扶持总是不够充分？ 关于这些问题的答案，人们可以在“自由党黄皮书”（即《英国工业前景》）中找到。凡是拥有大量资本的经济实体，其中绝大部分已经完全处于政府部门的影响和控制之中。这是一个不可避免的趋势，无论哪一个政党执政，都无法阻止。 目前在运输系统、公用事业和国家住宅建设方面，资本扩张的速度主要取决于财政部和当今执政者的政策；不管我们愿意与否，这都是一个无法回避的事实。 如果政府及其有关部门采取限制和缩减政策，我们将一事无成。如果他们听其自然、放任自流，我们将落伍于时代的步伐。相反如果他们采取鼓励和扶持的政策，国家实力将迅速提高。至于选择的是设备精良的、最新式的、领先的工厂，还是高效的国有工厂，则完全取决于政府的意愿和政策。 因此，问题并不在于选择私营企业或是国营事业来解决当前的问题。事实上，这一决定已经作出了。在许多方面——虽然不是全部——问题在于政府是亲自介入经济领域还是袖手旁观、放任自流。 公路、造林、垦荒、排水、电气、贫民窟清除和城镇规划，以及运河、码头和海港的建设，目前均需要大量的资本注入，因此政府当局的支援是不可或缺的。 在论证国家参与经济生活之必要性的同时，自由党计划也对许多以援助私营企业为目的的重要项目提出了建议，其中包括振兴农业、资助铁路系统实现机车及必要设备的现代化、扩大商业辅助法案的某些规则以便为私营企业融通资金等。这几项计划的重要意义，丝毫不亚于政府当局着手实施的那些方案。 自由党计划本身的目的并不是发展国有企业，而是试图借助于现有的和易于控制的组织机构的媒介作用，来发展和增强国家的实力。 因此，自由党计划并不具有社会主义特征。关于这一点，某些坚定的反社会主义人士曾在他们的机关刊物《投资者大事记和金融市场评论》——这是一份在中产阶级投资者圈子内颇受好评的金融周报——上予以着重说明。具体的评论文章刊登在1929年4月13日的那一期上，原文援引如下： 选举策略 在大选运动中，很难指望有什么公正精确的政治评论。但像《泰晤士报》发表的名为“失业的解决办法”的标题文章那样，倾向性如此之明显，也是颇为令人惊奇的。这篇文章旨在强调自由党的计划与社会主义劳工团体的主张别无二致，因为两者都建议“通过政府机构来为失业人员寻找工作”。有时，在外来压力下，有道理的观点也会走向彻底的谬误，这篇文章所表现出来的是不是正是这样一个极好的例子呢？社会主义劳工团体的主张是放弃私营企业的“生产、分配和交换”，代之以国家控制，从而为每个人都提供（或维持）就业机会；而自由党计划则是在紧急情况下协助政府，国有企业的经营也仅限于那些在性质上不可能由私营企业经营的行业。比如，公路的建设和维护，如果不由公共机构利用公共基金来承担，谁又会来承担呢？私营企业当然不能胜任这种任务，因为设立收费站的日子早已一去不复返了。 九、难道自由党计划仅仅是转移就业吗？ 近来颇为常见的一种反对意见认为，政府为资助生产性计划而筹集资金势必会减少正常工业使用的资本供应。如果情况的确如此，国家发展政策就不可能真正增加就业机会，因为这样做无非是以国家计划下的就业替代了正常情况下的就业而已。而且反对者宣称，要么出现这种情况，要么就必然导致通货膨胀。由此看来，政府在失业问题上的努力几乎不会有什么成效，甚至可以说完全无济于事。当前的问题是无法解决的，我们只有听天由命。 这就是我们的财政大臣在其预算报告中所持的论点。他向下院说：“一般言之，政府举债和政府支出，无论它们在政治上或社会上有何帮助，几乎不可能增加实际的就业机会，即使由此能够促进就业，这个现象事实上也是不能持久的，这就是财政部传统的信条，是我们长期以来一贯遵守的。”最终他的结论是，某些政府支出确实是不可避免的，但这类支出，就其本身而言，即使是非常明智合理的，也无法解决失业问题。 根据当前的实际情况，我们认为，支持这个论点的依据是根本不成立的。 首先，并没有充足的理由表明这个论点只适用于国家创办的企事业。如果确有根据证明这个论点适用于国营事业，那么它必然同样适用于任何涉及到资本支出的新工程或新企业。倘若某些工业巨头决定开创新事业，准备斥巨资（比方说1亿英镑）用于兴建工厂，我们就一定会预料到就业形势由此将大为改观。当然，这样的预期肯定是不会错的。但是财政大臣的论点如果是正确的话，我们的想法就是有问题的。根据他的论点，我们只能做出这样的结论，即这些富于创业精神的企业家仅仅是把用于其他目的的资金转移到他们兴办的企业中，结果对就业并没有实质性的贡献。事实上还不止是这样，我们也许不得不进一步作出更加惊世骇俗的结论，不得不由此断言，无论使用什么方法（除非是不可思议的通货膨胀）都无法解决当前的失业问题，我们前进道路上的障碍不是别的，只是资本不足。然而这一结论又令我们非常疑惑，因为谁都知道，英国的剩余资金是非常巨大的，它每年出借国外的资金通常都在1亿英镑以上。 由此看来，财政大臣的论点肯定不是从常识中得来的。近年来住宅建设计划使许多人获得了就业机会，这是一个事实。如果有人认为，即使没有这一计划，也同样会有同样多的就业机会，我想任何一个有判断能力的普通人决不会相信这种不实事求是的说法。同样的道理，如果采用了劳埃德·乔治先生的就业计划，势必会有更多的人找到工作，这一点对大多数人来说，是不言而喻的。 财政大臣的论点不仅表面上是不可信的，而且事实证明它的确是错误的。新投资所以能够提供就业净增量，是出于以下三个来源。 第一个来源是储蓄，这正是我们现在用以支付失业津贴的资金来源。 第二个来源还是储蓄，由于缺乏适当的信用媒介，这项资金基本上被消耗殆尽了。 第三个来源则是对外出借资金净额的减少。 下面我们将依次分析这三个来源，首先从第一个说起。所谓个人储蓄，意思就是说某些人所生产的超过了他们所消费的。这个剩余额可以用来、也应当用来增进资本设备。但不幸的是，这并不是利用储蓄的唯一方式，它也可以用来使其他人的消费超过他们的生产。 当出现失业现象时，情形正是这样。这时我们是把储蓄用来救济失业人员，而不是用来为国家增加设备。劳埃德·乔治先生计划下所要使用的储蓄，并不是挪用其他资本设备项下的资金，而是部分取之于失业项下的救济金。单就失业津贴一项来说，我们每年就得支出5000万英镑，而这还不是用以援助失业者的全部费用。 我们再来看一看第二个来源。应当说明的是，个人储蓄转化为投资并不一定是必然的。用于资本改良的投资量，一方面取决于英格兰银行信用创造的规模；另一方面取决于企业家的投资欲望，而政府本身——正如我们所看到的——现在已成为一个重要的投资主体。在这些因素的支配之下，投资总量并不一定相等于储蓄总量，两者实际上经常有所偏差，而正是两者之间的不平衡形成了许多困扰我们的难题。 投资大于储蓄的结果是经济的繁荣、高度的就业，同时伴随着通货膨胀；投资小于储蓄的结果则是经济的萧条、不正常的失业，这也正是我们当前面临的处境。 关于信用扩张，往往存在一种反对意见，认为由此势必造成通货膨胀。但并不是所有的信用创造都意味着通货膨胀。只有当我们每个人都有工作可做，储蓄已经完全耗尽；而我们仍在继续实行扩张政策时，就像我们在战时和战后一段时期内所做的那样，才会发生通货膨胀。 有人认为资本支出政策将造成通货膨胀，除非同时从正常工业中挪用一部分资本。如果是在经济繁荣时期，这种说法无疑是正确的；如果资本支出政策的实施规模过于庞大，造成对储蓄的需求大于供给，这时上述说法也是符合实际的。但是事实上我们目前的情况还远远没有达到这种境地。我们现在首先需要对付的是严重的通货紧缩，是经济萧条；至于由国家发展政策而引起的通货膨胀，其危害性实在是微乎其微，以至于可以完全忽略。在目前的情况下，以通货膨胀这个可怕的恶魔作为反对资本支出的理由，就好比是对一个身患痨病、面黄肌瘦的人警告说“过度肥胖是危险的”一样。 迄今为止，英格兰银行一直不敢实行大胆的信用扩张政策，究其原因，可能是害怕信用扩张会引起黄金流失，而该行认为他们还不具备充足的黄金储备以应付这一后果。 英格兰银行如果为了缓解国内企业的疲软态势而扩大信用量，对这项新增的信用量，能否由国内企业按当时的利率加以吸收，是没有确切把握的。由于市场利率将随着信用扩张而下降，这时新增的信用量，也许有很大一部分会流到国外借入者那里，结果银行的黄金将外流。因此，除非英格兰银行能够事先确定，在当时的利率水平下国内的借入者愿意吸收贷款，否则贸然扩大信用是有一定风险的。 自由党计划之所以能够非常适应目前形势下的基本情况，原因就在这里。它提供了保证扩大信用安全的必要条件。 当然，英格兰银行对政府的资本支出计划必须抱有忠实无间的合作态度，竭尽所能，辅助计划得以顺利地实施。因为英格兰银行的职权足以决定这一计划的成败。如果它为了防止银行信用的扩张而实行通货紧缩政策，那么已经安置妥当的各项政府计划势必受到冲击，财政部为资助计划的资金支出也只能是以牺牲其他企业为代价，这种结果是我们都不愿看到的。 因此我们同意麦肯纳先生的观点，认为在目前形势下解决问题的关键在于信用扩张。但是我们如果不为信用在国内的具体用途提供条件，而只是单纯地扩大信用，那我们就难免会起疑心，害怕新增信用量的绝大部分会流到国外借入者手中，从而携走我们的储备黄金。由此我们得出的结论是，银行信用的扩大也许是促进就业的一个必要条件；与此同时，实施一项吸收新增信用量的国内投资发展计划却是安全扩大信用的一个必要条件。 自由党政策所需资金的第三个来源是对外出借净额的减少。 目前我们储蓄中有很大一部分是投资于国外发行的各类证券。假定庞大的国家发展政策所需的资金，全部取之于对失业救济的现有支出和现在被浪费掉的储蓄这两个部分还不够，再假定为了满足政府的资金需求，势必会有其他借入者无法获得贷款；但我们并没有理由认为，在这种情况下这些借入者就一定是英国的企业家。因为伦敦目前向国外的政府或国外的地方当局提供了相当大规模的贷款，通过资本市场的运作技巧，完全有可能收回一部分这方面的贷款而用于政府的支出计划。因此英国政府的贷款行为将主要影响债券市场。 目前英格兰银行由于自身的缘故，对于凡是能减少对外投资量的任何事物，都表示欢迎。外汇的形势总体来说是令人担忧的，最近银行利率的上调就是一个明证。但是对外投资量若能有所缩减，外汇的不稳定局面将会趋于缓和。正是由于这个原因，英格兰银行在一两年前，对外投资还实行半官方的禁令。当然，禁令是一种比较粗暴的手段，只宜做短期内的尝试，我们认为最好不要恢复这种禁令。然而目前的形势虽稍有缓和，但依然严峻，因此，仍旧存在着实施禁令的可能性。现在我们在对外贸易方面处于逆差地位，这时对外投资的增长将是非常危险的。对外投资之所以会发展到如此严重的地步，部分原因就在于储蓄在国内缺乏出路。 由此可见，资本支出政策的结果，不仅可以消除通货紧缩下的萧条现象，而且可以使现在向国外寻找出路的储蓄，大部分转移到国内以求发展。这一结果是值得欢迎的，也是符合英格兰银行自身利益的。 有人反对这种乐观的看法，认为对外投资的减少势必会造成出口业的不景气。我们实在是不明白这种反对意见的理由何在。正如我们所指出的那样，对外出借净额的减少将减轻英格兰银行在黄金储备方面的压力。它的主要影响，最终不会导致出口的减少，而会造成进口的增加。因为新计划的实施必然需要一定数量的进口原料，同时现在的失业人员，一旦有了工作，自然会消费更多的进口食品。 这就是我们反对那种无所作为的消极观点的理由所在。劳埃德·乔治先生计划所需的资金并不是从其他资本设备项下挪移而来的，而是部分出自失业项下的救济金；还有一部分来源于储蓄，这部分资金现在由于缺乏适当的信用媒介正在无形中浪费掉了。新政策将促进经济走向繁荣，在这一过程中，会出现某些新事物；而借助于对外出借的缩减，我们仍可以保持局势的平稳。 新政策的实施将使目前的整个失业大军重新获得就业机会，从而会进一步增加国民财富。有一种观点认为这种做法势必对财政造成灾难性的后果，按照“安全第一”的原则，我们应当保持一部分人处于失业状态，这种看法对任何有头脑的人来说，简直是耸人听闻的奇谈怪论。 我们之所以实施新投资计划，就是为了利用这些闲置的生产资源。 我们的论点简单明确，显然是不容置疑的。在吸收闲置劳动力从事生产活动的过程中，也许会出现某些实际困难，但无论如何，我们都会设法避免占用其他利用形式下的资源。 这一结论对我们自己、对劳埃德·乔治先生以及他的顾问们来说，并没有什么特别之处；其间涉及的理论问题也并不生僻难解。近些年来，经济学家们普遍争论的一个问题就是，政府资助的资本发展计划是否能够真正促进就业。争论的结果证明本章所做的结论是正确的、合理的，而所谓的财政部信条纯属无稽之谈。例如——援引某些才识过人的权威人士的见解——我们上述的论点与庇古教授的论证结果非常接近，他在最近撰写的《工业波动》一书中（第二部分，第十章），详细阐述了财政部信条，并明确无误地指出它的谬误所在；庇古教授的这一论点得到了乔赛亚·斯坦普先生的赞同；与此同时，麦肯纳先生也积极地支持这一见解（参阅他在1927年对股东们发表的演讲稿，后来再版于《战后的银行政策》，第118页），作为世界上最大的银行的总裁，他毫不犹豫地坚持扩大投资于企业活动的资金量，在他看来，这种做法并不一定会引发通货膨胀。 事实上，对上述论点，除了财政部圈子内的某些人士以外，还没有一位有名望的权威经济学家发表过反对意见。鲍尔文先生、丘吉尔先生和拉明·沃辛顿-埃文斯爵士坚持认为政府举债势必会减少供私营企业使用的资源，认为劳埃德·乔治先生反对他们时所玩的不过是一种似是而非的鬼把戏；如果公众相信他们所说的是完善的正统经济理论，那就大错特错了。劳埃德·乔治先生的反对恰恰是正确的。构成自由党政策的基础理论，是专家们再三权衡之下才决定的。 十、现任政府的消极政策 近些年来，财政部主要关注的是其辖属的各部门的战债转化问题，而我们的整个经济政策正是在这种情况下出台问世的。财政部认为，政府举债越少，把战债转化为利率较低的债款的可能性就越大。因此，为了有利于战债的转化，他们尽其所能削减一切公共借款和政府的资本支出，而不管这类支出本身是怎样地有利于生产，怎样地有价值。这种做法究竟会造成怎样巨大而持久、广泛而深远的影响，恐怕公众还一无所知。 对于一切有利于发展、有利于企业的周详计划，他们（只要事实上做得到）总是以“否”的答复而拒人于千里之外。事实上，缩减资本支出，对政府债款利率的降低，的确会产生一些作用；但同样的事实也表明，它会扩大失业，使国家的必要设施停留在战前的水平。 即使是从预算的观点来看，财政部的做法似乎也是得不偿失的。如果有人以这种做法有可取之处而表示赞同，那实在是不可取的。资本市场是一个国际市场，对金边证券利息率起决定性作用的各种各样的因素，是处于我们控制范围之外的；英国政府通过削减或扩大资本支出对这方面所能引起的影响是有限度的。假定在最极端的情况下，利率由此可以降低0.25％。鉴于等待转化的战债是20亿英镑，则这一数字所体现的是每年债务负担将相差500万英镑。试将这个数字与去年的失业基金支出对照一下吧——后者高达5000万英镑以上。 应当说明的是，在今后的10年里（比方说），形势很有可能会发生变化——这种变化在战前是经常会发生的——由于某些国际因素的作用，利率将降低到令人不可思议的地步，甚至比财政部在世界市场利率非常之高的不利环境下千方百计希望达到的水平还要低得多。这时才是顺利实施转化计划的大好时机。因此财政部目前即使能在比现有市场利率低0.25％或0．5％的水平上实现战债的转化，结果也许会证明是极不划算的。如果为了得到一时的微不足道的便宜而过早地实施转化计划，我们最终将为此付出巨大的代价。我们应当沉着冷静，等待条件的成熟。一旦时机来临，财政大臣自然会大有所获。 但是除了预算方面的利弊得失的考虑之外，还有一种阻碍国家资本发展的因素，那就是我们当中存在着根深蒂固的思想混乱。利率的下降，是由两个原因造成的，而这两个原因是相互对立的。当储蓄供给过多，即可供投资利用的资金过剩时，它会下降；或者当投资需求不足，即花费储蓄的动机欠缺时，它也会下降。如果它的下降是由第一个原因造成的，毫无疑问是非常有利于国家的；但如果它的下降是由于我们故意限制投资出路而造成的，那无疑是使我们陷于贫困的自我毁灭的举动。 个人不把其收入全部用于当前的消费只是一种节俭行为，单单依靠这样的消极行为，国家是决不会走向富裕的。国家的富裕必须有赖于另一方面的积极行为，要利用这些储蓄来提高国家资本设备的装备水平。 富裕的人不是守财奴，而是那些能够把钱用于有效投资的人。 我们劝告人们厉行节俭的目的是为了能够修建房屋、改造公路等等。因此，那种凭借停止资本改良的强制手段来压低利率，从而堵塞了储蓄的出路，使储蓄失去意义的政策，简直是自杀行径。像这样的政策，即使在表面上吹得天花乱坠，也不会有人支持。然而，在过去的若干年内，财政部所一贯遵行的，事实上就是这个政策。有时来自公众舆论或政府其他部门或地方当局的压力使他们感到难以抵挡，但是当他们的力量能够扼杀反对意见时，他们就一如既往地我行我素。 这种政策，既缺乏健全的理论依据，在实践中又是无效的，关于这一点，事实最终得到了证明，证据就在于它甚至没有做到使利率下降。因为，我们已经指出，如果投资在国内的出路被堵塞，储蓄将出现外流，而且外流的规模与我们的贸易顺差极不相称，结果造成英格兰银行出现黄金外流的趋势。为了消除这一趋势，银行利率就不得不提高。 在一系列的错误政策引导下，我们的处境糟糕到了无以复加的地步。由于没能彻底地更新资本设备，我们现在在这方面已处于落后地位。企业利润少得可怜，结果是政府所得税收入连年下降，这使财政大臣非常失望；在这种情况下，他既不能减轻纳税人的负担，也无法实施社会改革计划。失业情况越来越严重。繁荣的缺乏实际上降低了储蓄利率，因此我们最初想降低利率的目的也无法达到。毕竟，当前的利率有些过高。我们遭受了如此多的苦难，但得到的补偿却仅仅是保守党下台，这无疑是杯水车薪，于事无补。 十一、生命活力的勃发 我们面临的困难处境并不是偶然的，这是保守党政府的理论观点体现的必然结果。他们说： “你不可过早推行电话通讯或电力事业，因为这会导致利率上升。” “你不可急于进行公路和住宅建设，因为这将耗尽我们将来也许需要的就业机会。” “你不可使每个人都获得就业，因为这将引发通货膨胀。” “你不可投资，因为你怎么能肯定这样做就必然有利可图呢？” “你不可做任何事情，因为除了以上这些事情以外再没有值得可做的了。” “安全第一啊！支援100万失业人员的政策已经实行了8年，也没有出现什么问题。为什么要冒险改变政策呢？” “除我们能够做到的以外，我们决不轻易许诺。因此我们什么也不许诺。” 这就是他们一直向我们灌输的奇谈怪论。 这是象征着萧条和腐朽的教条，所体现的正是一个日薄西山的行政组织的怯懦、愚笨和阻碍时代进步的绊脚石。 消极、限制、懈怠——这些就是政府信守的至理名言。在他们的领导下，我们被迫勒紧裤带，过着省吃俭用的苦日子。恐慌、猜忌充斥着我们的头脑，我们就像一个忧郁症患者一样，对待任何事物都畏首畏尾，最后只好把自己关在屋子里，不问世事。然而我们并不是行将就木之人，我们正处于心智健全、精力充沛的成长阶段，我们需要的是生命活力的激发，在我们面前没有什么值得可怕的。相反，未来为我们准备的是大量的物质财富、和谐的经济自由和幸福的个人生活，这比以往任何时候我们享有的要多得多。 我们没有任何理由让自己缩手缩脚，我们应当更加果敢、更加开放地采取行动，努力创造我们的美好未来。横亘在我们前进道路上的，只是少数道貌岸然、顽固不化的老头子，对待他们无须过于激愤，只消一丝善意的蔑视，就足以使他们像九柱球一般整排倒下。 很有可能的是，当他们从激动的情绪中冷静下来时，他们自己也会感到愉快的。 |
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