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——政府部门和私营部门在哪里成交 国际透明组织 提到政府中的腐败问题，大多数人会立刻想到为了签订关于商品、劳务或采购合同而进行的行贿受贿。 是否这就真的是政府腐败最常见的形式还值得怀疑，但是无疑，它正以令人担忧的速度扩展，而且几乎的确是最引人注目的。很难说有一天过去了，而在世界上没有任何一个地方发现政府采购中的一个新的重大丑闻。 这就是无数的高级官员被免职，甚至整个政府崩溃的原因。它是政府支出中，庞大到无法估计的浪费的根源，估计在一些情况下达到总采购费用的30％甚至更多。遗憾的是，人们对这个问题总是说得多做得少。 没有几种行为比政府采购产生的诱惑更大，或提供腐败的机会更多。各级政府和各种类型的政府组织购买商品和服务的数量和价值，常常超出常人的想象。 从事采购的人——要么是执行采购任务的人，要么是那些做出这个决定的人——认为自己在花“别人”的钱。对于非专业人员来说，采购过程表现得非常复杂，甚至使人迷惑——经常是这样——因此，他们可以为所欲为而不用冒可能会被发现的危险。这些交易的任何一方，都常常会发现，它为自己进行腐败行为准备好了积极的合作者。 这就是新南非在1994年宪法中特别关注的政府采购问题的重要性。其中第187条提供了如下的表述： （l）各级政府商品和服务的采购应该由国会或地方制定一项法律加以规范，这些法律应该规定如何指定独立的和公平的执行人员来处理这类采购； （2）在（1）部分中所指的采购体系应该是公平的、公开的和竞争性的，如有必要，执行人员应该向有关的利益各方通报他们作决定的理由； （3）国家所有的部门，国家部门所有的成员以及任何个人都不应该干涉执行人员的这些决定和行动； （4）任何执行人员的所有决定都应该记录下来。 采购中的腐败有时被认为是一种只在很弱的政府和政府购买力很弱的发展中国家存在的现象。近些年来，“高度发达”的国家出现的情况已经充分地证明了，腐败的采购行为将变成他们进行商业活动不可缺少的一部分。采购腐败也不仅仅发生在控制钱包的采购者身上，它能够很容易地由主动提供服务的供应商或承包人促成。当然，关键问题是对此他们采取什么样的措施。 一、政府采购的原则 采购的目的应该是力求节约：它应该得到所支付价格下商品或服务的最好的质量；或商品或服务规定的或可接受的质量下的最低价格；或不需要得到最低的价格，也不需要得到绝对最好的质量，但却是满足特殊需要的最好的组合。 “价格”通常是“估计的价格”——它意味着附加的因素，例如操作费用、备用资金、服务等必须考虑在内。 关于合同授予谁的决定应该是公平的。政府资金不应该被用来为个人提供收益，标准或规定必须是没有差别的，供应商或承包人应该根据投标人的能力和他们提供的优势进行选择，在最后期限和机密性等方面对所有的人都应该是公平的。 这个过程应该是透明的。采购要求、规定和决定标准应该事先准备好，应该很容易被潜在的供应商或承包人得到，最好作为邀请参加投标或供货的招标书的一部分；投标的开始应该是公开的；所有的决定都应该完整地记录下来。 采购过程应该是有效率的。采购规定应该反映将要采购的项目的价值和复杂性；对于总价值较小的采购应该是简单和迅速的；随着购买价值和复杂性的增加，需要更多的时间和更复杂的规定来保证原则得到遵守；大型合同的“决定”可能需要成立一个委员会和建立一个正式的评价程序，但是官僚政治的干预应该减到最小。 责任是非常重要的。采购应该是系统的和可靠的，记录应该被保留，这样就可以解释和证明所有的决定和行动都是正当的。 有能力的和声誉好的采购者会鼓励供应商和承包人在采购过程中作出最大的努力，来使采购达到最好的效果。不能满足责任和公平性高标准的采购者应被迅速地确认为进行商业活动的不好的合作者。 当一个项目是国际金融组织资助的时候，通常要有一些额外的要求： ●向所有国家，特别是成员国的所有供应商、承包人和咨询者提供公平的机会。 ●供应商和承包人：通常来自成员国；本国的供应商、投标人或承包人有时被给以优惠，一般是按合同价值的一定百分比（根据世界银行的规定，对于商品合同是15％，对于劳务合同是7.5％）；这通常在投招标书中宣布。 ●对于承包人，常常需要资格审查（在下面会进一步解释）。 ●对于咨询者来说，常常会拿到一个决定邀请哪些人来竞标的名单（这份名单应该是由采购者制定的，而不是投资机构），这样就可以避免他们在准备过程中作出代价昂贵的努力，因为虽然有很多候选人，但最后只能有一个人能够拿着这份合同；这份名单必须体现地理上的多样性（一个国家不超过2个）；可能会鼓励包括更多本国的咨询者，至少是参与工作的一部分；也可能会鼓励在国外和本国的咨询公司之间形成一个组合投标。 当一个项目是联合国资助的时候，“采购者”在大多数情况下是联合国组织自身。当联合国基本上使用那些与上面描述相似的采购标准的时候，它做出特别的努力来从投资的国家进行采购，但是过去接受过联合国小份额的采购，或在那些联合国掌握了大量的不可改变的采购资金的时候例外。 这里有一些对每一个采购者都有意义的原则，也是要必须应用的原则；这里也有金融机构（特别是国际发展银行）为了项目的采购和它们贷款和信用之外的财务合同而提出的特殊需要。 显然，贿赂和腐败不是进行商业活动所必需的部分。经验表明，有许多措施可以被用来抑制腐败的采购行为，如果有希望或有意愿要这样做的话。为了理解在采购中如何更好地对付腐败，应该事先知道它是如何运作的。 二、腐败是如何在采购过程中运作的 采购合同涉及一个采购者和一个供货商。他们中的任何一个在采购过程的任何环节中都可能导致各种腐败。 在得到合同以前，采购者可以： ●制定特殊的规范来满足特定的供货商； ●限制关于投标机会的信息； ●宣布处于紧急状态，作为一个借口在没有竞争的情况下签订一份独立的合同； ●打破供货商供货的机密性； ●通过不合适的资格审查使潜在的供货商丧失资格； ●受贿。 同时，供货商可以： ●串通起来确定价格； ●支持歧视性的技术标准； ●在评估人的工作中施加不合适的干涉； ●行贿。 最直接的措施就是避免竞争，而通过直接的谈判来设法使合同授予那些想要得到它的投标人。甚至在基于竞争程序的采购体系中，也常常有例外，直接的谈判有时是允许的——在由于灾难或特别紧急的情况下，国家安全受到威胁的情况下，在已经存在的合同基础上产生了另外的需求的情况下，或在只有一个具有能力的供货商的时候，等等。 并不是所有的一个来源的合同都是腐败的。在一些情况下，直接的合同谈判可能恰恰是最合适的行动方法。然而，如果应该做到的事情实际上没有做到，往往是为了包庇和纵容腐败。 即使有竞争，仍然有可能产生偏好某一供货商的结果。如果只有很少的人知道投标的机会，竞争就减小了，最后将证明所偏好的投标人会获得胜利。一种策略就是将关于投标机会的通告在一个最小的、最不起眼的信息源上公布，来满足广告的需要，并希望没有人看到它。当然，合作的投标者得到的是第一手信息。 竞标将通过建立不合适的或不需要的资格审查要求来进一步限制，这样就可以只允许已经选择好的公司来投标。正确地进行资格审查，是保证投标者有一定的经验和能力来实施合同要求的非常合适的程序。然而，如果资格限定的标准是任意的或不合适的，它们会变成一种排除有能力的而只剩下不合格的投标者的机制。 对于设法通过这些障碍但不受欢迎的投标人，仍然能够通过有效地制定适当的、只适合特定的供货商的措施来消除。使用所偏好的供货商提供的设备的商标和型号有一点过于明显，但是通过要求只有这个偏好的供货商能够满足的特定的尺度、能力和价值不高的设计特征，也能够得到同样的结果。其他竞争者由于无法提供这些与关键性的性能要求没有关系的细节特征，因此被看做在投标中没有作出反应而遭到失败。 只有当投标的价格直到决出结果所规定的时间都一直保密，合同的竞标才是有效的。一个事先决定结果的简单的方法就是，对于采购者来说，破坏竞标的机密性，给所偏好的供货商一些价格信息使其能够提出一个较低的数字。建立这种机制并不困难，特别是在竞标开始的时候这些竞标者不允许参加的情况下。 扭曲竞标结果的最后机会是在对所投的标进行评估和比较的时候。正常的操作是，对每一个竞标者如何对竞标文件的要求作出反应进行客观分析，并确定谁是最好的供货商。如果目的是为了操纵结果，使标授予所偏好的竞标者，评估过程提供了几乎无限的机会：如果需要，除非不允许这样做，评估者可以制定一种全新的决定什么是“最好”的标准，并主观地应用它们来得到适当的结果。他们常常在这个过程中，通过制定关于必须满足什么样的要求，以及最后如何作出决定的故意模糊不清的竞标文件来进行协助。 以上简要地概括了采购者在采购过程中进行腐败活动的方式。如果认为采购者总是有罪的话那就错了；就像常见的那样，他们腐败是由那些供货商造成的，尽管他们可能没有作出充分的抵抗。 供货商能鼓励采购者通过贿赂和其他激励来采取上面描述的任何措施。另外，他们可能与其他售货商勾结起来决定谁将赢得这个合同，并确定他们的价格，因此——“操纵投标”——同意补偿失标者的损失。这些可能是在采购者完全不知道的情况下进行的，如果进行得很高明，甚至不会引起怀疑，除非它不断地发生。即使在这种情况下，它也可能很难被证实并受到惩罚。 好戏也不会随着合同的授予而结束，尽管它被普遍认为是一种最容易滋生腐败的环节。最严重的和代价昂贵的腐败可能发生在合同授予之后，在执行阶段。商品或服务的采购者可以： ●不去执行质量标准、数量或合同的其他执行标准； ●将交付的商品倒卖或个人使用； ●要求其他个人利益（旅行、学费、礼物）。 肆无忌惮的承包人或供货商可能： ●将最初在竞标中提出的商品替换为质量低劣的； ●伪造质量或标准证书； ●多开或少开发票； ●向合同监督人行贿。 如果售货商行贿或提供不切实际的很低的竞标价格来获得这个合同，他们弥补这些开支的机会只有来自合同的执行过程。同样，主动权可能来自任何一方，但是为了它的成功，腐败不但需要对方积极的合作或同谋，还需要任务执行过程中其他人的疏忽。 肆无忌惮的供货商可能会用低质量的产品代替最初在他们的竞标中被要求或承诺提供的。他们可以在被要求履行合约的时候伪造交付的商品或服务的质量，并向合同监督者进行更多的贿赂来使他忽略这些差异。除了受贿和无法达到质量和执行标准，采购者还可以将交付的商品和服务转移为他们个人使用或倒卖。① ①可以考虑传统的礼物交换能不能进行。 三、接受礼物 贿赂可以以“礼物”的形式出现，而“礼物”可以采取许多种形式——一顿午餐，一张体育比赛的门票，一块劳力士手表，在一个公司中的股份，一次出国旅行，还可能是一个孩子的学费等等。有一些是可以接受的，另一些则不可以。 在整个发达国家世界，在每次主要的体育盛会中，“好客的帐篷（Hospitality Tent）”的概念已经变得越来越广泛。在这些“帐篷”中，更常见的是，私人和政府部门的采购官员享受着他们无法报答的盛情。有关方面提供这些“帐篷”看起来为主人创造了一种商业的气氛，是一种保留住现有的顾客并吸弓；新的顾客的好方法。这能算是腐败吗？ 答案可能是多种多样的。对这些行为的评价，可以取决于监督者是否能对这些采购官员的行为进行追踪调查。同样相关的是，一个特定的采购官员是否使他或她在未来涉及被怀疑的公司的时候丧失资格。同样的，也将涉及是否所有可能得到这个商业机会的公司都用同样的方法，因此不会对其中的一个投标者有更加偏好的“义务”。此外，可以预期，在通常情况下，没有产生强迫感觉的好客程度在不同的社会中差异是很大的。① ①这样的度假可以被提供，例如，曾在20世纪90年代早期向英国防务部负责采购的官员提供过。大量的资金以这种方式被花费，而那些官员享受的度假可能是只有梦中才会有的。 显然不可接受的是提供的盛情非常过分的情况，例如为采购官员及其配偶提供所有开支报销的度假。①不可接受的活动中，不太明显的是像午餐和节日礼物这样的情况；尽管这里接受的是一些表面上微不足道的礼物和盛情，但随着时间的推移会导致这样的情况：一个官员在不知不觉之中被这些捐赠所诱捕。 ①作为出发点，有好几个模型可以使用：关贸总协定或世界贸易组织的，联合国国际贸易法的，欧盟的以及其他国家的法规。 界线通常是这个礼物是否对于送礼者来说有一些过分。这个界线在不同的社会是不同的，但是通常它用现金（或好客的程度）来衡量，当超过一个给定的数额时必须申报。要想区别是“私人的盛情”还是“在政府地位上的盛情”，常常会引起争论，所以最好避免。 四、雇用已经离职的政府官员 腐败的一个至关紧要的领域——也是越来越引起关注的——是在与官方合作时，向一些政府官员许诺在他们退休以后提供雇用他们的机会。 显然，对官员退休后的职业进行规定是很重要的。然而，坚持政府官员在离职后不涉及商业活动是不实际的，也行不通。同时，我们看到，最近在英国防务部内部，一个完整的腐败网络被外界的供货商建立起来，不但通过现金贿赂和昂贵的国外度假，还通过向这些官员承诺，在他们退休之后，为他们安排有利可图的工作。 对于一个被称赞有丰富的工作经验，但退休金十分微薄的政府官员来说，接受前供货商提供的职位是非常有诱惑力的。通常，这样的一个安排没有任何错误。事实上，它可能成为一个保证有用的经验没有完全流失的建设性的、有效的方法。 但是它也很容易被滥用。例如，一个刚离开政府部门的官员，可能将政府执行合同的策略，和他与这位老板的竞争者举行秘密商讨的详细资料带走。在这种情况下，政府的利益和私人部门的利益都受到了侵害。 承诺在退休之后再雇用，也可以被肆无忌惮的供货商作为得到合同的“秘密武器”而使用，它也是在资产和收入监督中无法表现出来的。尽管绝对禁止在退休之后再被雇用既是不公平的也是不合适的，但这些政府官员在离职之后在一些部门工作显然是与公众的利益相悻的。例如，一个部长或职位很高的官员离开政府服务岗位了，但关于一项大型政府工程项目的谈判还悬而未决，这个时候，他马上想到与政府谈判的公司去工作，显然是不合适的。 五、在采购过程中如何与腐败作斗争 前提是承认这些行为确实存在一些问题，而这些是进行商业活动所不需要的，也是不可接受的。其次，必须采取一些措施来减少或消除这些问题。 获取支持的最强有力的工具就是政府曝光。媒体在唤起公众对这个问题的了解和对惩治这些活动的支持方面，可以发挥关键的作用。如果公众被告知腐败的所有不令人满意的和非法的细节——涉及到谁，付了多少钱，这花费了他们多少钱——而且不断地听到更多的例子，很难想象他们会不支持改革措施。 世界上所有的政府官员都会发现，纳税人会认为政府资金是他们的钱，他们不希望看着这些钱被浪费。当他们看见他们的钱被塞进了其他人的腰包来作为对腐败行为的回报的时候，公众会感到特别的不满。 公众的支持一旦发展成为针对采购的改革措施，问题就可以从几个不同的方向着手处理。一般而言，出发点应该是加强法制框架，首先要制定一部具有真正权威和约束力的反腐败法律。 反腐败法律中关于政府采购最大的过时的错误之一，是大多数国家在本国内明令禁止贿赂，但是对与国外发生的贿赂保持沉默，甚至通过税收销账进行鼓励。 最好的情况是，这会被一种误导的观念证明是成功的国际商业活动所需要的；在最坏的情况下，它反映了一种对其他国家的利益漠不关心的态度。在所有的主要国家中，只有美国有国外腐败行为法案，它特别将为了得到或保持商业机会向外国官员行贿列为犯罪。这部法律被严厉地执行，美国的商人从实践中得到了这样的体会。 下一项法律要求是，建立在政府采购过程中应遵守的基本原则和惯例的一个健全的和连续的框架。 这可以采取多种形式，但是人们正越来越意识到一项统一的采购法规的优点，这种法规可以奠定基础，并被更多的详细规定和执行部门的规章制度所补充。 一些国家正努力将原有的一些法律合并为这样统一的法规，这些法律近些年来经历了多次改动，而且已经变得驳杂零乱。① ①据报道，财政部长通知国会，世界银行反对这样的步骤，因而议案被撤销了。然而，似乎这并不是华盛顿的世界银行提出的告诫。尼泊尔国际透明组织的分部正努力对此事进行澄清。参见《国际透明通讯》1995年9月；《加德满都邮报》1995年6月7日；《对世界银行分行的建议》（尼泊尔），1995年2月27日。 在过去的几年里，一些主要机构都有它们自己的采购方针，借款人因签订合同需要从这些机构贷款的时候被要求按章办事。实际上，这些方针在形成现在广泛接受的良好的国际采购行为标准中有非常重要的作用。不幸的是，多边的发展部门应用的规定在执行过程中不直接影响腐败，因为那些项目可以从其他来源得到资助。 最近，这些组织已经认识到，用国家性的政策和程序将这些原则标准化，符合他们成员国的最大利益。来自银行的支持，包括对那些愿意实施采购改革和制度发展的国家提供资金和技术上的帮助。 除了这个法律框架之外，反腐败的另一项措施就是用一系列公开的、透明的程序和惯例，来管理采购过程自身。没有人发现比基于真正的竞争来选择供货商或承包人更好的方法。 这个程序的复杂性或简单性，将依赖于采购的商品或劳务的价值和性质。但是下列因素对于所有的情况都是类似的： ●清楚地描述将要购买什么； ●广泛宣传参加竞标的机会； ●建立公平的标准来进行选择； ●从负责任的供货商那里接收报价《投标）； ●根据预先决定的资格审查规定比较各个报价，并决定哪一个是最好的； ●将合同交给所选中的投标者，不要求价格降低或在获胜方提供的条件中的任何改变。 对小型合同的供货商可以通过符合这些原则的非常简单的程序进行选择。然而，大型的合同应该通过执行一个正式的竞标程序而授予，这个竞标程序应涉及认真准备说明书、对投标者的指导和拟定签订合同的条件，所有这些组成了一系列通常对感兴趣的投标人出售的投标文件。 这样的文件可能要耗费几个月时间来准备，供货商准备投标，采购者评价它们并选择获胜者需要更长的时间；这些步骤从开始到结束通常需要6个月或更长的时间。采购计划必须将这些时间要求考虑在内，并且尽量早地开始，以保证商品和服务在需要的时候被准备好，以避兔作出“紧急情况下”的决定的压力。 六、公开投标 对于采购者来说，透明和公平的一个关键是，在一个指定的时间和所有希望参加的投标者或他们的代表都出席的地点公开投标。这种政府投标的公开，使任何人都知道谁参加了竞标，他们的出价是多少，减少了秘密的投标被泄露给其他人、遗漏、改变或伪造的风险。 一些组织抵制这种形式的政府投标公开，他们争论说，在竞标者不出席的情况下，投标对一个官方的采购委员会公开，也可以达到同样的结果。显然，这么做，并没有和可觉察到的开放和公平同样的优点，特别是在人们广泛地相信采购者经常是腐败行为的一个参与者的情况下。 七、标的评估 投标的评估，是在正确、公正地执行采购过程中最困难的步骤之一，也是如果某个人想要将标给予一个自己偏好的供货商最简单的步骤之一。 评估者可以因为微不足道的程序上的问题拒绝一个不想要的标，如一个删除的痕迹，没有用姓名的首字母签订一份记录，或背离了他们认为重要的常规。在投标方案被检查过之后，如果没有人阻止他们，评估者可以提出在选择获胜者时应该考虑的新的事项。或者标的评估标准可能是如此主观的，如此缺乏量化的措施，等等，而使评估者的评价产生任何他们希望的结果。 所有的这些对投标评估标准的争论，必须在投标文件中清楚地反映出来，便于一个公平的政府机构检查评估行为的合理性。前者允许一旦发现标准不合适的时候，投标者可以事先拒绝，后者提供了额外的保证，使评估程序被恰当地实施。 八、政府机构授权 独立的检查和审计程序，作为一种发现和改正错误或有意篡改的方法被广泛地接受，它在政府采购中有着重要的地位。不幸的是，它被一些人用来产生更多腐败的机会。这关系到正式批准合同的一些政府机构。 基本原理是容易理解的：低级别的政府机构可以对非常小的采购作出决定，但是高级别政府机构可以评估和批准比较大的合同的决定。合同的价值越高，批准的政府机构级别就应该越高。 购买一张桌子可以由购买部门批准，一台电脑必须由主任批准，一条公路必须由部长批准，一个水坝可能需要总统的批准。 在一些国家和机构中，这个系统运行着，没有任何问题。在另一些国家和机构，在将合同的回报作为走向富裕的主要途径的地方，它意味着每走一步都需要付出代价：越向高处走，回扣的百分比就越大。巧合的是，它也意味着合同越大，在达成一个决议时所耽误的时间就越长。 由权威机构进行决策所表达的良好愿望，指出了减少腐败的另一个基本要点：应当有一支受过良好训练的、有能力的和诚实的公务员队伍来执行采购任务。 建立这样一支队伍需要长期的、不懈的努力，但是从没有完全地经过这样的努力。他需要连续的培训计划，必须保证在一旦取得合同的人不是领导认为应该的人的情况下，不会失去工作；他们的收入也要达到一定的水平，无须为了家庭的生计而接受贿赂。 如果能够培养一名有能力的采购官员，并且已经有许多地方做到了这一点，那么许多官方的审批程序，和伴随而来的拖延一起，以及其他种种危害就可以被减少到最小。 九、独立的检查和审计 这里不是建议所有独立的检查和审计都应该被取消，它们有着重要的作用。然而，在许多情况下，各种法律和规章在整个过程中设立了如此繁琐的评价和审批程序，使得许多事情都陷入停顿。在一些国家，对一项重大项目的投标进行判定，实际上至少需要两年的时间。 十、其他方面的改革 这里所建议的一系列反腐败措施可能有一点冗长，但是没有涉及具体的细节，例如投标文件标准化和为一些特殊的采购建立简单化的购买程序，等等。 另一个重要的措施必须提及。人们必须理解，政府采购中的腐败是不可容忍的，犯罪的投标人必须受到惩罚。经验表明，尽管这个措施可能不会阻止所有采购中的腐败，但是会明显地减少这种现象。 政府所拟定的情况必须通知所有相关的人，让他们——对采购负责的官员，对竞争合同有兴趣的供货商和承包人，以及公众——知道。其中必须包括这样的内容：一个特别的管理权限，无论是一个国家还是其中的一个组织，明确地制定了它想要严格执行的关于正当采购活动的规定，这些规定可能会被严厉地执行；规定的违反者将受到法律起诉；纵容腐败行为的官员将被撤职；违反规定的投标者将会被罚款，可能还会被送进监狱，并且排除在任何将来的合同考虑之外。 此外，所作出的任何陈述必须要有适当的措施予以支持。很清楚，这里建议的每一项措施在抑制采购过程中的腐败方面都是充分的；然而，所有的措施一起发挥作用会产生更好的效果。如果反腐败法律的基础得到加强，并公之于众；如果采用健全的和经过检验的程序和高质量的文件；如果通过提高培训水平和专业水平，采购能力也得到提高；以及如果每个人都知道政府的商业活动是诚实的和公平的，情况就会发生改变。 采购中的腐败并不是不可避免的。它能够被铲除，而如果做到的话，公众是最大的受益者。 十一、作为腐败借口的佣金 就像George Moody－Stuart清楚表述的那样，在国际采购中，腐败最大的和惟一的借口就是付给当地的代理人佣金。获得这个合同是这个代理人的任务，他或她被给予足够的资金来完成这项任务，而在一个发达国家，公司除了表面上的情况，不能了解任何更多的细节。这在公司和腐败行为之间构筑了一道“不透明的屏障”，这使得一旦了解到这种不光彩的行为，就不禁流露出惊讶、沮丧和否认的表情。这个过程还会进一步使地方部门能够保留数目可观的佣金的所有剩余部分（其中大部分准备给管理决策者，而它的总数当然是说不清的）。 显然，如果能够提高收取佣金行为的透明度，这将对腐败的这个根源产生巨大的影响。 最近，尼泊尔国会采取了一项不成功的措施来强行揭发国际采购过程中的腐败。①厄瓜多尔承诺作出更多的努力，在厄瓜多尔政府和国际透明组织分部之间形成了一种“廉正岛屿（Islands of Integrity）”的合作伙伴关系。 ①本文作者为美国哈佛大学肯尼迪政府学院教授。 根据这个按部就班的方法，对于特定的项目，投标人被召集在一起，鼓励他们与政府和每一个人缔结一项“反贿赂公约”。每一个投标者都同意不行贿，并揭露支付佣金的行为，而政府保证采取特殊的努力来保证这项行动不会被腐败感染。通过这种方法，游戏规则对于所有的人都同时改变了；这些参与者自己也是参与这个改变过程的一部分。一旦选定的合同提交了，投标者继续对事情的发展进行监控，并为今后开展性质类似的行动树立了信心。 目前的一个障碍是，国际主要贷款机构对为一个特殊项目所进行的安排持否定的观点，他们认为，必须全面地改造法律。这给一些地方政府带来了困难，它们很难说服它的立法机关支持反腐败努力。而在一些地方，完全实行新的规定，至少在开始的时候是政府机构无法做到的。通过让自愿者熟悉反腐败法案这种方法，似乎克服了这个困难，私营企业中对这项法案的支持也是鼓舞人心的。事实上，这可能是一种更好的办法。 从采购活动的最初阶段就进行监控，表明了改革所带来的效果，它在大型项目的招标过程中将引人瞩目地降低腐败的程度。 十二、贷款机构工作人员的活动范围 显然，如果国际主要的贷款机构加入到推动佣金的透明化中去，它们能够为反腐败改革作出显著的贡献。无疑，这些机构中的一部分在过去一些年中在这个方面做了很多工作，包括说服犹豫不决的政府答应实行政府公开招标。 尽管国际主要贷款机构可能在一定程度上受到管理它们行为的规定的约束，它们仍可能采取进一步的措施与腐败作斗争。国际透明组织认为这些措施可能包括： ●保证将发展协作纳入政府管理计划来与腐败行为作斗争。 ●对采购指导方针进行评价，以保证贷款机构有充分的权力与发生在机构贷款事务中的腐败行为作斗争。 ●当腐败被发现的时候，应毫不犹豫地行使这些权力，并采取必要的措施将被发现参与腐败的咨询者和供货商列入黑名单。 ●检查为何与顾问和供货商之间的争端能够通过国际的而不是国家的仲裁机制来解决。例如，美国的机制常常会做出对造成的损害进行一定赔偿的判决，这与其他国家的做法不一致。 ●在合同监督和项目管理中，采用一种更加积极的措施。这样的措施将包括随意的、深入彻底的、由集体担当的审计，在其他贷款人也牵涉其中的时候（防止形成两套托词），并要有及时的、专业性的处理腐败投诉的补充程序。 ●考虑这样一种可能性，就是在脆弱的贷款部门中设立一个重要的负责人来保证及时的审计，对经营情况进行监督，并帮助地方官员提高财务管理技能。 ●开展与一些核心顾问之间的对话，这些顾问答应在腐败消除的环境中工作，并探究他们在如何营造一个这样的环境方面的想法。 ●对机构办事人员和顾问进行内部检查，来保证内部的腐败被减少到最低水平（包括对决策者的财产等进行监督，揭发与现在的和潜在的供货商有关系的人：贷款机构应该使他们的言行成为借款者应该模仿的榜样）。 ●通过内部的程序调查失败的投标人的抱怨，而不是将这些怨言提交到政府部门或借款人。 十三、期限和外来人员的参与问题 正式的反腐败立法的效果通常能够通过增加两种附加的因素得到加强，就是行动的期限和“外来人员”的参与。 期限是个关键性的因素。大多数公务员可以说“是”，但是他们也可以说“不是”、“有可能”，或什么也不说。重要决定的不合理的延期，通常是腐败正在发生的一个最常见的迹象。因此，各种程序都应该有一个严格的日程表（它虽然严格，但仍应认识到，采购过程常常被频繁地但是合理地拖延）。如果对日程表视而不见，程序中就会有一些挑三拣四的决策变化，使其因为受到拖延的影响而徒劳无功。 由于卷入腐败活动的同伙得不到法律的保护，这样的行为会比通常的商业活动花费更长的时间来形成合谋。挂名公司和洗钱的渠道需要有一定的时间来建立。贿赂到手才会打通门路，因为通常不存在相互的信任。在一些情况下，官员想要建立利益共享的条件。有时不得不设立两层或三层的“中间人”来减少暴露参与交易的有关方面形迹的危险。谈判是很细致的，因为在任何时刻，其中的一方都可能退出，并暴露整个计划。所有的这些都需要时间——一个有效的、有章可循的制度框架所不会允许的时间。 “外来人员”的主要作用就是阻止内部人员在决策和执行过程中形成“信任”的关系。这个程序应该关注使得“外来人员”保持“外来人员”的本色，不要把他们拉入内部圈子。就像外来的审计员那样，“外来人员”应该发挥与诚实相结合的专长。有一些措施值得在这里提及： ●“外来人员”可以协助准备投标文件（特别是协助那些独立的，需要维护政府威望的顾问开展工作）。 ●“外来人员”能够参与评估（增加一个独立的表示同意或不同意的“审计”批注）。 ●合同决定委员会应该包括一些不一定是专家但被广泛认可为诚实的人，他们在委员会中担任政府的荣誉性职务，他们本人的财产也要接受公众的详细审查。 ●合同决定委员会不应该事先知道需要他们决定的是哪一套方案《名单上的人应该比任何时刻所需要的人更多），在决策过程中，这个委员会应该被放在一个他们不能与投标者个别交流的地方（这可能会涉及对环境进行控制，例如一个宾馆）；如果委员会不能在一个给定的时间内作出决定，应该召开一个混合委员会的新的会议。 ●执行这项工作的权威人士不应该在投标评估委员会中有投票权，更容易做到的是委员会只让他解答问题；对于准备投标文件的国际顾问来说也是一样。 ●方案的执行应该受到一个顾问的监督，而这个顾问不应该是负责准备文件的人。 ●必须采取一些特殊的程序来牢牢堵住漏洞，防止人为造成的“费用超支”，这种超支会涉及国家预算，而与国外贷款无关。 ●费用超支应该只在监督报告确认为合理的情况下接受，不应该接受事前事后的有关监督报告。这个程序使得承包人有责任及时地报告所遇到的困难。 以上的措施都没有涉及道德的问题，但是一旦破坏了腐败交易的可信赖度基础，就使得有腐败行为的罪犯被揭露的风险最大化。 （编译：过勇） ------------------ 亦凡图书馆扫校 |
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