| 后一页 前一页 回目录 回首页 |
丹尼尔·考夫曼 一、治理影响着增长的质量 世界范围内的研究表明：一个有能力的，并有着良好的。透明的政治制度的国家，通常与较高的收入增长率、国家福利和社会成就相联系。在一些国家，我们发现，较高的收入、投资、增长率与较长的寿命和有效、诚实、精干的政治制度，简化并更有效率的和清晰的规章，法制公正执行，政策和法律框架没有被精英分子的既得利益所支配，以及公民社会和大众媒体有独立的声音是有密切联系的。国际和历史经验也告诉我们，有能力的和廉洁的政府并不首先要求一个国家变得完全现代化和富裕。正处于工业化阶段的国家，例如博茨瓦纳、智利、哥斯达黎加、爱沙尼亚、波兰和斯洛文尼亚的经验，以及过去20年中新加坡和西班牙的经验也说明了这一点。 本文强调了需要一些政策、规章制度和公共资源来促进市场导向的发展和减轻外部性与市场失灵的消极影响。随着对贫困和收入分配不均的强调，我们考察了反过来影响人力资本和环境的一些因素。国家的关键作用涉及对获得持续增长并减少贫困至关重要的公共服务和公共物品的提供。同时，政府应该建立有效的政策制定框架、市场友好的政策和有效、简洁的制度框架，并消除对企业的不必要的规定，例如价格控制、贸易限制、企业许可证和官僚机构的干预等。 然而，通常政府没有对管理童工、工人安全、基础设施垄断、财政部门监控和环境的规章制度给予足够的重视。此外，在许多情况下，在规模、构成和公共支出的提供和投资方面都有一种偏好，只使精英分子受益，并导致对人力资本的投资很低，结果伤害了贫困人口。 政治程序决定了公共政策、公共利益和财政支出的分配。它的成功取决于有责任的政府、社会的参与，以及人民和有竞争力的企业有更强大的发言权。政策的有效采用与政府支出要求良好的治理。企业需要在一个法律和契约性的框架中运行，这个框架要能够保护财产所有权，促进交易，阻止精英企业支配这个国家的企图，允许由竞争性的市场力量来决定价格和工资，并使得公司能够很容易地进入和退出市场。公共部门可以采取许多措施来降低农场和公司的交易成本，如通过信息和制度的支持，以根除劣政和腐败。 1．腐败和治理的定义与分类 治理（Governance）的定义：为了公共福利，通过正式的和非正式的传统与制度而行使权力。它比反腐败的概念更加广泛。治理包括挑选（Selecting）、监控（Monitoring）和取代（Replacing）政府的过程。它也包括设计和实施健全的政策的能力，以及因为管理经济和社会的需要，而对公民和国家的尊重。 从这个概念出发，我们可以将治理分为六个组成部分，又可以分为三大类： （1）发言权和责任（Voice And Accountability）。包括保障公民自由和新闻自由，维护政治稳定（Political Stabilyty）。 （2）政府的效率（Government Effectiveness）。包括制定政策和提供公共服务的质量，提高有关规章制度执行力度。 （3）法制（Rule of Law）。包括保护财产所有权和司法独立，对腐败进行控制（Control of Cormption）。 因此，在对治理的分类中，我们假设腐败是治理这六个紧密联系的组成部分中的一个。治理通过复杂的、直接的或间接的，可能我们至今仍然没有完全理解的渠道，影响着福利和生活质量。在所有其他社会经济学因素保持不变的情况下，治理的一个方面，例如公民自由的改善也间接地提高了这个国家人民的生活质量。因此，治理可能是人民福利的一个直接变量。 然而，重要的间接的影响也发挥著作用。例如，劣政会破坏收入和人力资本的增长速度，并增加了自然资源的消耗速度——这常常是政治家和精英阶层既得利益的结果。此外，治理不良的国家趋向于显示出一系列扭曲的经济和制度政策，这些政策限制了要素生产率、增长率，并阻碍了贫困的缓解。因此，通过直接的和间接的机制，有效的、廉洁的政府对于执行和维持健全的经济和制度政策，并促进人力资本的发展和贫困的缓解，是至关重要的。 2．对治理的实证衡量 最近的研究指出了制度和治理对于发展结果的重要性。Knack和Keefer发现，经济活动的制度环境在很大程度上决定了贫困国家达到工业化国家标准的能力。接着，La Porta和其他人（1999）研究了政府质量的决定因素，其中发现了合法政权的类型，以及其他历史因素。 对关于治理的大量数据的怀疑主要表现在：这些数据是否能够提供一些信息（Informative），是否是一致的，是否可比较，是否可用于对腐败的分析和政策建议？ 从对超过160个国家的分析来看，对治理的6个衡量指标差异都很大。 3．治理的影响 国际研究数据表明，在治理和社会经济学的结果之间有着重要的相关关系。为了探究治理对社会经济学变量的影响，我们对一个连续的和对政府部门的社会经济学变量估计了一个二阶的最小平方回归，使用历史指标作为手段（采取Hall和Lones的做法，1999）。在这样一种处理过程中，应该指出对衡量失误和被忽略变量的影响（Kaufmann，Kraay and Zoide-Lebaton，1999b）。这一证据挑战了只有富裕国家才能够提供良政这一“奢侈品”的说法。 实证分析表明，更好的治理对更好的发展成果有着显著的直接影响。如果将法制水平从俄罗斯联邦的水平提高到捷克的水平，或将印度尼西亚的腐败水平降低到韩国的水平，单位资本的收入会增加2—4倍，会大量减少婴儿死亡率，并最终使文化程度提高15—25个百分点。如果塔吉克斯坦的政府效率提高到智利的水平，上面提到的发展影响将会翻一番。 二、腐败破坏了增长和发展 大量的研究表明了腐败对发展的有害影响。Mauro（1997）提出，腐败会减慢一个国家的发展速度。如果假定孟加拉国将腐败水平降低到新加坡的水平，并且年增长速度为4％，孟加拉国的1960－1985年间的单位资本GDP年平均增长速度会提高1.8个百分点，单位资本的收入会提高50％。 下面是腐败削弱经济增长的众多渠道中的一些： ●人才的不合理配置，包括社会某些重要群体，例如妇女没有充分发挥作用； ●降低了国内和外国投资水平； ●扭曲了企业的发展和非官方经济的增长； ●扭曲了公共支出和投资，并恶化了基础设施； ●降低了公共税收，法制作为一种公共物品的提供减少了； ●过度集中的政府； ●国家的法律和政策被企业精英所左右，因此破坏了产出的增长和企业部门的投资。 1．降低投资 来自一些国家的大量证据表明，腐败显著地减少了国内和外国投资。如果菲律宾将腐败水平降低到新加坡的水平，投资与GDP的比率将提高6.6个百分点。通过对20世纪90年代从14个国家进入41个国家的双边外国直接投资的分析，魏尚进发现了腐败阻碍了投资的证据。将腐败降低到新加坡的低水平对外国投资的影响，与将企业边际税率降低20个百分点具有相同的效果。 2．公共支出的不合理分配 Tanzi和Davoodi（1997）发现，腐败增加了公共投资，因为它产生了被不诚实的高层官员操纵的机会。它也扭曲了政府支出的结构，从所需要的项目和维护支出转向新设备的购买，因此降低了政府投资的效率，特别是在基础设施方面。在一个腐败的政权中，政府官员会避开健康计划，因为它们只能提供较少的寻租机会。腐败也会减少税收，因为它损害了政府收取税收和关税的能力。 根据Tanzi和Davoodi的发现，魏尚进提出，如果腐败水平从新加坡的水平提高到巴基斯坦的水平，公共支出与GDP的比率将提高1.6个百分点，政府收入与GDP的比率将降低10个百分点。此外，腐败将降低道路的质量，并提高停电、通讯故障、浪费水的可能性。 考夫曼等提出，腐败也减少了税收，主要是通过非官方经济的增长减少的。由于官僚主义导致的过度负担与相关的官方经济中的寻租，公司为了支付更少的税收而转向非官方经济。这种税收的减少与关键公共物品，例如法制的比较低的提供相联系，并进一步增强了非官方经济，削弱了公共财政基础。 3．对贫困人口的影响 在腐败盛行的国家，增长速度受到了削弱，而这对贫困人口有着巨大的影响。此外，贫困人口只能获得更少的社会服务，例如卫生和教育。腐败偏好基础设施投资，而不是援助贫困人口，腐败削弱了利用建设小规模企业的手段来脱贫的项目。更糟糕的情况是，腐败政权通常偏爱防务合同，而不是农村的健康医疗和学校，政策偏好恶化了收入的分配，并将资源从农村转移到了城市。 Gupta，Davoodi和Alonso-Terme（1998）提出，腐败通过降低增长速度、累退税、低效率的社会项目目标、获得教育机会的不平等、喜欢财产所有权不平等的政策偏好、减少社会支出和对贫困人口的更高的投资风险等渠道，增加了收入不平等和贫困。考夫曼等发现，腐败增加了婴儿死亡率，降低了寿命和文化程度。此外，在分析UNDP的人类贫困指数的时候，数据表明，甚至在考虑了单位资本GDP之后，腐败和治理的不同指数之间仍然具有相关关系。 使用了新的治理诊断手段的国别分析详细阐述了腐败是如何扮演一种税收角色的。例如，厄瓜多尔的贫困家庭在获得公共服务方面支付的贿金占其收入的比例超过那些高收入家庭的三倍。在20世纪90年代，在对拉丁美洲不同政府官员的诊断调查中发现，在那些部门里，普遍腐败，那里的官员被发现限制贫困人口基本服务的获得和无法缓解贫困，而且歧视贫困人口——相反，腐败程度低的和治理良好的国家的穷人，可以更好地获得这些服务。 4．腐败对商业和公司及对国家治理的影响 在学术争论中，一个常见的观点是，利用贿赂来回避不良的政府控制就像灵活地违反规定一样，会具有积极的影响，例如促进企业的发展。但是，事实上，官员们常常对于干预的类型和数量以及对于某个公司的规章具有任意处置权。通过对75个国家的6000个公司的两项独立调查，考夫曼和魏尚进提出，支付更多行政贿赂的公司比那些不支付任何贿赂的公司在官僚身上浪费的时间更多。 因此，实证数据表明，一个涉入不重要的或行政贿赂的公司并不需要从贿赂中获益；商业团体或社会通常更是如此。对整个商业发展的腐败费用的调查证据不断增加。例如，Fisman和Svensson（1999）发现，在乌干达，行政部门腐败减少了一个公司投资和发展的倾向。Hellman，Jones和Kaufmann（2000a）发现，在那些“上层腐败”更加普遍的转型经济中，企业部门的增长率和投资增长程度更低，而对财产所有权的保障削弱了。 腐败不但阻碍了国内企业的发展，而且特别影响了小公司和新的进入者。新的进入者和小公司首当其冲要负担腐败的“税收”，正如最近来自转型经济中3000个公司的一项分析所表明的那样。 这项对转型经济的研究也提供了对政治影响、上层腐败和企业表现之间联系的理解。在前苏联的许多国家中，调查发现，收买议会法案、总统法令，以及影响中央银行的公司确实可以在短期内获益（以税收和为这个公司所有的投资的形式）。然而，就像前面所说的，他们的行为对企业部门其他部分的发展造成了巨大的间接成本。 三、腐败的原因 1．公民缺乏政治权利和自由 政治权利（包括民主选举、立法机构和反对党）和公民自由（包括自由、独立的媒体的权利、集会和言论自由）与腐败具有负相关关系。此外，来自转型经济的企业调查证据表明，国家政策和法律被公司的利益所支配总是与缺乏完全的民主自由相联系（Helllman，Jones and Kaufmann，2000a）。世界范围内的实证证据也表明，如果包含妇女，无论是以议会代表数还是社会权利衡量，确实有助于获得这样的授权（Kaufmann）。在适当的环境下，责权下放，例如财政分权（Collier，1999；Fisman and Gatti，2000）也可能有助于控制腐败。此外，证据指出，腐败和法制之间有着显著的相关性。 2．公共财政和规章 在那些经济中国有程度比较高，商业规定和税收过多，任意使用规章，以及限制贸易的国家，腐败程度较高。垄断经济也趋向于存在更多的腐败。 3．公务员制度 公务员的专业化，包括培训、聘用和提升体系，也与更少的腐败具有一定的联系。与传统看法相比，关于公务员工资影响腐败程度的证据很不明确。仅仅是公共部门的高工资无法解释腐败的显著减少。例如，向职员提供比较高的工资的厄瓜多尔公共部门机构腐败的机会并不低。在许多情况下，几个更加高级的政治家或政府官员常常会产生最危险的腐败。虽然在一些国家，即使保证能够提高应聘的关键公务员的工资，如果没有与之补充的措施，可能也不会取得什么好的效果。在这些国家，一个机构中精英分子的聘用、提升和解聘是与腐败程度低相联系的。 四、多层面的反腐战略 改善治理，要求一个社会拥有监督和平衡体系，这个体系抑制了政客和官僚的任意行动及官僚政治的干预，提高了人民的发言权和参与机会，减少了企业精英分子控制国家的动机，并鼓励了法制化。 1．关键的改革 关键的改革对于改善治理和反腐败具有重要的作用。但是，如何将它们紧密结合并将这些改革按优先程度排序来取得对腐败的更大影响，是一个特别令人生畏的挑战，因为这是一个详细的，需要适应每一个特定国家实际的战略任务。例如，被企业精英支配的国家，其要求就与那些劣政主要来源于政治结构或官僚机构的国家不同。因此，关于政府改革的特定问题包括：在什么样的政治条件下，什么样的转变是切实可行的，以及针对每一个国家的具体情况，改革应该如何将政治、公民社会和企业的实际按优先程度排序。 竞争和进入。在一些转型和发展中国家，上层腐败的一个根源是经济权力集中在垄断部门，这些垄断部门掌握着政府对私人部门的政治影响。这个问题在那些自然资源富裕的国家特别严重。在这些国家，对石油、天然气和铝的垄断控制了相当可观的经济和政治权力，这导致了不同形式的腐败：不支付税收，不透明的海外账户，购买执照和许可证，购买选票和限制市场进入和竞争的法令。这时，取消专卖权、取消不合理的规定、简化进入和退出手续（通过资产清算和有效的破产程序），以及促进竞争都是非常重要的。 政治领导人的责任。在不同的国家，正采取不同的措施对政治领导人和高级官员关于良好的治理和反腐败承诺进行监督和平衡，通过对他们对行为、收入和财产的揭发，加强透明化。在几个国家，已经采取的措施有： ●议会投票的公开； ●废除无条件的议员豁免权； ●政党财政来源和数目的公开； ●高级官员和他们关键支持者的收入和财产公开； ●针对政府官员利益冲突的规定； ●对揭露其他政府官员滥用职权的政府官员（吹口哨的人）的人身保护和职业保障。 精干的和以服务为导向的公共行政部门。与政治委任和意识形态联系相对的根据能力招聘和提升，与政府效率和腐败控制具有正相关的关系。这个领域的改革包括创立独立的、专业的监督和平衡制度（例如，行政事务部门的委托聘用），引入一个收入和提升与表现相联系的全面的执行管理体系。在马来西亚和泰国，这导致了招聘和专业管理队伍的增加，并提高了公共服务机构的办事效率。此外，津贴和非货币化的收益常常需要被简化、货币化，以及透明化。在避免用大规模地提高工资来作为一种解决一切问题的办法方面，也必须给予足够的注意。 公共支出管理的透明度和责任。公共支出的分配和使用责任的基本体系，构成了良政的一个基础。公共支出管理的责任有下列要求： ●一个全面的预算和一个经过磋商的预算程序； ●公共支出使用中的透明度； ●竞争性的政府采购； ●独立的外部审计。 促进法制化。法制被定义为与强有力的人治相对。这概括了许多国家面临的挑战，在这些国家，强权政治家、领导人。精英分子的利益，或寡头政治执政者常常影响着议会、司法和法律执行机构，例如警察部门的行动。这些国家常常有着一个独一无二的法律文本体系，但是在这些法律的有效应用和执行过程中却遭到了失败。 司法和法律机构中的劣政并不总是仅仅来源于公共部门。在一些国家，精英公司的利益也施加了腐败的压力，我们也搜集了一些最近对转型国家中企业的调查。 2．评价国内治理成效的调查诊断工具 关于特定国家腐败数据的搜集、分析和传播，正改变着腐败的政策对话，并通过集体行动授权给公民社会。然而，重要的挑战依然存在，包括正在进行的将调查数据转变为优先权的方法的提炼，以及如何最好地执行深入的实证诊断调查，并特别关注各种方法论——可能完全涉及这个国家对于关键治理挑战的风险承担者。一个关键的挑战涉及执行改革议程的有效战略的发展。一旦可以得到调查数据和它们的分析，有政治意愿的国家必须根据国家的现实开始更加困难的将措施按优先次序排序的任务，并引入改革来根除腐败。 在动员对改革的支持方面，数据是强有力的。但是，上流腐败带来的障碍，抵制进行这种改革的既得利益集团，其支配力也是强有力的。因此，政治领导人、公民社会、私人部门投资者和捐赠集团，需要建立在诊断所产生的洞察力和要素基础上，并通过促进公民自由和媒体介入，形成反腐败的更高责任和行动，一起扩散统计数宇。 3．通过发言权和参与增加透明度 腐败会屈服于知识和一个有知识的公民。的确，让公民社会得到更加严格的和可靠的信息，是改革的一个关键。透明度是公共授权和发言权的一个重要组成部分。作为结果，政策制定和大型公共项目应该与发言权和风险承担者的参与相一致。世界银行的研究表明，受益人对项目设计和执行的参与越多，这个项目和服务的执行就越好。 4．公民自由 来自1500多个世界银行资助的项目的证据表明，公民自由和公民参与是影响发展结果的重要因素。研究集中在衡量参与和公民自由等变量对项目执行的影响上，并发现了一致的、统计上显著的，以及以实证为主的公民自由对项目回报速度的影响。根据所使用的公民自由的措施，如果一个国家将它的公民自由从一个极差的水平提高到一个最好的水平，项目回报的经济速度可能会增加22.5个百分点。 5．朝社会契约方向发展：促进公民社会的监督和参与 公民社会对政策制定和公共部门功能的监督及参与，是反对腐败和改善治理的一个至关紧要的砝码。这涉及使得这个国家对公众更加透明，并使得公民扮演一个积极的角色。 因此，使文化变得更加透明，涉及公共部门决策方式的一个根本改变。被国际社会证明有效的透明度改革的类型包括以下几个方面： ●保证公众可以获得政府信息（信息自由）； ●要求一些类型的政府会议对公众观察开放； ●引导公众就草案、法令、规章和法律进行投票和召开听证会； ●公开司法和立法决定，并保留档案； ●通过审查制度保障新闻自由，禁止政府官员把侮辱和诽谤罪作为一种手段来胁迫记者，并鼓励媒体所有权的多样化； ●在反腐败和大型政府采购招标领域，加强公民社会对过程的监督； ●在透明度、揭发、公众参与和传播中，利用新的网络手段。 五、结论 治理需要在一个更加广泛的领域里理解，而不仅仅是限制在腐败上，腐败只是更加基础性的制度缺陷的一个关键信号。治理和腐败都需要严格地分类，并通过分析和实证进行理解。劣政（Misgovernace）扭曲了政策的制定和生产要素的分配，而后者又减慢了收入和财富的增长，并增加了贫困。过去许多失败的能力培养措施都没有对培育良好的治理、控制腐败、改善官僚结构和公共服务、促进公民自由和参与的措施。理解国家被控制的根源和结果，以及关于机构建立的政治经济学的进一步知识给予足够的关注。治理需要进入能力培养和制度改革战略的核心层。对受影响的不同群体给予特定利益的理解也是必要的——包括企业部门（国内的和外国直接投资）——这是一种认识：公共机构内部动机、预防和系统性改变的挑战，极其重要地影响着治理，并至少和传统的法律执行方面一样重要。 改善治理应该被看做是由三个至关重要的方面组成的一个过程： ●知识，以及严格的数据和实证分析，包括利用最新的信息技术工具对国内的治理诊断和透明化进行传播。 ●政治、公民社会和国际舞台的领导人。 ●通过系统的参与和根据多数人意见采取措施，以及社会中关键风险承担者的集体行动。集体责任也暗示着，跨国企业、国内私营部门和国际机构需要与国家政府和决心改善治理的领导人进行合作。 有证据指出，需要一个更加一体化的和更加广泛的措施来提供成功发展的环境。经济制度和政策措施，例如公共投资计划的预算和根本目的，都非常重要，因为它们与公民自由和参与是相互影响的。这巩固了一个更加一体化的与经济。制度、法律和参与变量相关的发展措施。 参与和发言权对于增加透明度非常重要，它提供了必需的检查和平衡，并改善了对授予精英分子利益的国家控制。精英分子仅仅在纸面上获得基本的经济政策权力是不够的，其作用的政治经济学力量也必须得到承认。这些力量在各个国家都不相同。在一些国家，推行法律、制度和采购改革对于改善治理和控制腐败是必需的。在其他企业精英控制的国家，在进行政治改革的意愿不太强烈的时候，公民社会的监督、企业的竞争和努力工作以改善财产权的保护可能是关键的。 对缓解贫困的不断提高的关注，与对一个国家的治理挑战严格的实证理解相结合的一个共同的措施，鼓励了所有关键风险承担者的积极参与，使之适应这个国家自己的实际，并受到享受成果的国家领导层的拥护。 （编译：过勇） ------------------ 亦凡图书馆扫校 |
后一页 前一页 回目录 回首页 |